ปัจจัยในการบริหารจัดเก็บภาษี (tax administration inputs)

การส่งเสริมให้การบริหารการจัดเก็บภาษีอากรให้มีประสิทธิภาพ และประสิทธิผลนั้น ในทางทฤษฎีงบประมาณเป็นเครื่องมือสำคัญ แต่ในทางปฏิบัติแล้วยังไม่มีข้อสรุป เพราะนอกจากงบประมาณแล้วแล้วยังมีปัจจัยอื่นอีก เช่น กฎระเบียบและข้อบังคับ แนวปฏิบัติ ลักษณะและปริมาณของโครงสร้างทางกายภาพ เครื่องมือเครื่องใช้ต่าง ๆ การใช้บุคคลภายนอก การบริหารทรัพยากรบุคคล (การบริหารทรัพยากรมนุษย์) ซึ่งเริ่มจากวิธีการสรรหา การกำหนดหน้าที่ การกำหนดลักษณะงาน การประเมินผลการปฏิบัติงาน และการส่งเสริมการบริหารจัดเก็บภาษีต้องระบุไว้ชัดเจน นอกเหนือจากกฎระเบียบข้อราชการพลเรือน การฝึกอบรมต้องมีการกำหนดรูปแบบสำหรับข้าราชการกรมสรรพากร กรมศุลกากร หรือกรมสรรพสามิต ซึ่งแตกต่างกันหรือรวมถึงการจัดตั้งศูนย์ฝึกอบรมพิเศษสำหรับแต่ละหน่วยงาน หรืออาจจะใช้สถาบันฝึกอบรมภาครัฐ หรือเอกชน และให้มีการฝึกอบรมระหว่างปฏิบัติงาน การกำหนดเงินเดือน ค่าจ้างหรือสิ่งจูงใจ โดยใช้ค่าตอบแทน สิ่งจูงใจอื่นในการกระตุ้นผู้จัดเก็บภาษีอากรให้ปฏิบัติงานเพื่อผลประโยชน์ของรัฐ เทคโนโลยี ข่าวสารข้อมูล (IT) ต้องเชื่อมโยง และนำมาใช้กับลักษณะการบริหารจัดการของหน่วยงานภาษี
ในปัจจุบัน การบริหารเปลี่ยนแปลงในมิติพัฒนาทรัพยากรบุคคลได้มีความสำคัญเพิ่มขึ้นในผู้ประกอบการภาคเอกชน ในบางประเทศที่พัฒนาแล้วและในประเทศกำลังพัฒนาหน่วยงานภาครัฐเริ่มหันมาสู่ประสบการณ์ภาคเอกชน และวิธีบริหารจัดการการเปลี่ยนแปลงอย่างกว้างขวาง การบริหารการเปลี่ยนแปลงในภาครัฐนั้นการพัฒนาบุคลากรมีบทบาทร่วมกับการบริหารในการออกแบบ กำหนดรูปแบบการเปลี่ยนแปลง และการพัฒนารวมกิจการปรับเปลี่ยนองค์การที่เปลี่ยนแปลงแบบรวดเร็ว และแพร่กระจายกว้างขวาง
การปฏิรูปด้านภาษีอากรมักเป็นการเปลี่ยนแปลงแบบค่อยเป็นค่อยไป (transactional changes) มีส่วนที่เปลี่ยนแปลงไปเล็กน้อย ใช้เวลาแบบเป็นขั้น ๆ อย่างช้า ๆ โดยมุ่งเป้าหมายไปจุดที่ต้องการเปลี่ยน เช่นด้านเทคนิค หรือด้านการบริหาร แต่หากเป็นภาคเอกชนจะเปลี่ยนแปลงแบบรวดเร็ว (transforming changes) ซึ่งมักเกี่ยวข้องกับการเปลี่ยนแปลงด้านการบริหารทรัพยากรมนุษย์ แต่การปฏิรูปด้านภาษีอากรส่วนมากจะใช้มุมมองทั้งสองแบบ คือ ด้านผลลัพธ์จะเป็นแบบปรับเปลี่ยนรวดเร็ว เช่น ภาพรวมขององค์การ หรือการเปลี่ยนวัฒนธรรม การจ้างงาน ระบบการจ่ายค่าตอบแทน ส่วนการเปลี่ยนแปลงแบบค่อยเป็นค่อยไปนั้นจะเป็นการปรับเปลี่ยนด้านระบบเทคนิคต่าง ๆ หรือการปรับเปลี่ยนหน้าที่ใหม่
การปฏิรูปการบริหารการจัดเก็บภาษีอากรนั้นจะเน้นใน 4 ลักษณะ คือ ให้เน้นการปฏิรูปการบริหารจัดการด้านรายได้ทั้งในทางทฤษฎี และทางปฏิบัติ ประการที่สอง ปัจจัยภายนอกซึ่งเป็นแรงผลักดันให้ต้องปฏิรูปในหลาย ๆ ด้าน (large-scale reforms) เช่น ในด้านผู้ประกอบการ และส่วนที่เกี่ยวข้องกับภาษี ประการที่สาม ข้อจำกัดด้านการบริหารทรัพยากรมนุษย์ และการพัฒนาคณะทำงานที่จะนำไปสู่การเปลี่ยนแปลง และประการสุดท้าย บทบาทของค่าตอบแทน วัฒนธรรมองค์การ และผู้นำในการกำหนดการปฏิรูปภาษีอากร
กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF, 1992) ได้ตีพิมพ์บทความเกี่ยวกับการปฏิรูปการบริหารการจัดเก็บภาษีอากรในประเทศกำลังพัฒนา โดยต้องคำนึงถึงโครงสร้างองค์การ และบุคลากร และประสบการณ์ในช่วงปลายทศวรรษที่ 1990 กรอบในการพิจารณาการปฏิรูปในภาพรวม คือ การยอมรับนโยบายภาษี ความพร้อมที่จะถูกตรวจสอบ และการให้บริการ โดยใช้ตัวชี้วัดผลการปฏิบัติงาน ซึ่งการใช้กรอบนี้ จำเป็นต้องมีส่วนเกี่ยวข้องกับสถาบัน เช่น วิสัยทัศน์เชิงกลยุทธ์ ความสามารถในการนำไปปฏิบัติ และตัวชี้วัดผลการปฏิบัติงานที่เหมาะสม ซึ่งจำเป็นต้องมีการพัฒนาเป็นระบบทั้งหน่วยงานภาษีและลูกค้า โดยจะต้องเข้าใจบริบทในการปฏิรูป และความต้องการที่จะปฏิรูป เช่นวัฒนธรรมองค์การแบบเป็นทางการ และไม่เป็นทางการ เช่น ลักษณะของเจ้าหน้าที่ และความสัมพันธ์กับหน่วยงาน คุณสมบัติ ทักษะ เป้าหมายส่วนตัว แรงจูงใจของผู้บริหาร และเจ้าหน้าที่ที่สอดคล้องความต้องการ และความคาดหวังของหน่วยงานในเรื่องเกี่ยวกับหน่วยงาน บุคลากร และปัจจัยในการอบรม
ปัจจัยภายนอกหน่วยงานที่จำเป็นในการปฏิรูปการบริหารจัดการ เช่น การจัดเก็บภาษีลดลงอันเนื่องมาจากผลิตภัณฑ์มวลรวมของประเทศลดลง ไม่มีการจัดเก็บภาษีบางประเภท วัฒนธรรมของผู้เสียภาษี เช่น ผู้เสียภาษีรายใหญ่หลบเลี่ยงไม่ชำระภาษีมีจำนวนมาก การจัดเก็บรายได้ลดลง และเกิดวิกฤตทางการเงิน หรือเกิดการฉ้อราษฎร์บังหลวงในหน่วยงานหรือทุกส่วน หากเป็นเช่นนี้การบริหารการจัดเก็บภาษีอากรต้องรีบดำเนินการปรับเปลี่ยนโครงสร้าง หน้าที่หลัก จัดตั้งหน่วยงานใหม่เพื่อดำเนินการอย่างรวดเร็ว เช่น จัดตั้งหน่วยเฉพาะพิเศษ และฝึกอบรมเช่นจัดตั้งสำนักผู้ประกอบการรายใหญ่ หรืออาจมีการกำหนดเจ้าหน้าที่ และให้มีโปรแกรมแบบมืออาชีพเพื่อยกระดับการปฏิบัติงานด้านเทคโนโลยี ฮาร์ดแวร์ ซอฟท์แวร์ และเครือข่ายการคมนาคม และให้มีการบริหารจัดการ และให้มีผู้นำแบบมีประสิทธิภาพมีการบริหารทรัพยากรบุคคลแบบระยะสั้นแต่บ่อย ๆ และมีการอบรมซ้ำ
การปฏิรูปการบริหารการจัดเก็บภาษีในส่วนที่เกี่ยวกับผู้ประกอบการ เช่น แรงกดดันทางการเงิน สังคมการเมือง การกระตุ้นให้ปรับเปลี่ยนหน่วยงาน การจ้างงาน การควบรวมหน่วยงาน การจัดตั้งหน่วยงานใหม่ การกระจายการปฏิบัติงาน การพัฒนาซอฟท์แวร์ ฮาร์ดแวร์ใหม่ ๆ การใช้เทคโนโลยีก้าวหน้าเป็นเครื่องมือในการจัดการ และอบรมการให้บริการลูกค้าที่ดีขึ้น การปรับเปลี่ยนระบบเทคโนโลยี และการเปลี่ยนวัฒนธรรมองค์การเพื่อที่จะต่อต้านการฉ้อราษฎร์บังหลวง เช่น ว่าจ้างพนักงานใหม่ อบรม และให้แรงจูงใจสำหรับผลการปฏิบัติงานที่ดีขึ้น ในส่วนที่เกี่ยวกับการบริหารทรัพยากรมนุษย์ และการมีส่วนร่วม ต้องใช้กลยุทธ์การพัฒนา และการบริหารแบบสมัยใหม่ สร้างบุคลากรให้มีสมรรถนะ วิสัยทัศน์และภาวะผู้นำต้องสอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของหน่วยงาน
การบริหารการจัดเก็บภาษีด้านการพัฒนาพนักงาน และการบริหารทรัพยากรมนุษย์ มักจะเผชิญกับปัญหาอุปสรรค ในเรื่องการขาดแคลนมืออาชีพในการอบรม (well-trained professionals) งานมีขอบเขตจำกัด และการพัฒนาพนักงานไม่เชื่อมต่อกับวัตถุประสงค์ขององค์การ และมักเป็นงานปกติ ผู้เชี่ยวชาญมืออาชีพที่จะทำการอบรมในหน่วยงานภาษีมีค่อนข้างน้อย โอกาสที่จะเป็นมืออาชีพของหัวหน้าหน่วยฝึกอบรมจึงมีจำกัดในประเทศกำลังพัฒนา จะมีการศึกษาแบบต่อเนื่อง และศึกษาเกี่ยวกับจิตวิทยา อุตสาหกรรม รัฐประศาสนศาสตร์ แนวโน้มเกี่ยวกับต่างประเทศ ข้อจำกัดในการใช้บุคลากรก็คือ หน่วยงานมักให้พนักงานเป็นเพียงผู้บันทึกข้อมูล ซึ่งหน่วยงานยังเข้าใจไม่เพียงพอต่อแนวคิดของการบริหารทรัพยากรมนุษย์ โดยคิดว่า การจัดการจะมีเพียงการจ้างงาน การโอน การกำหนดค่าจ้าง การฝึกอบรม และการเลื่อนตำแหน่งใหม่ตามเส้นทางอาชีพหรือการกำหนดลักษณะงาน แต่ในยุคปัจจุบันระบบการพัฒนาพนักงานต้องมีหน่วยงานขับเคลื่อนเพื่อให้เป็นมืออาชีพ และเพิ่มทักษะในหน่วยงานระบบการศึกษาต้องเพียงพอในด้านบัญชี การตรวจสอบบัญชี เศรษฐศาสตร์ และกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการบริหารการจัดเก็บภาษี ซึ่งการอบรมต้องมีการอบรมทั้งก่อน ระหว่างและหลังการปฏิบัติงาน
การบริหารทรัพยากรมนุษย์มีบทบาทมากขึ้นในการบริหารการเปลี่ยนแปลงในการบริหารการจัดเก็บภาษีในเรื่อง การจ่ายค่าตอบแทน การเปลี่ยนแปลงวัฒนธรรม และภาวะผู้นำ การบริหารทรัพยากรมนุษย์ที่ภาคเอกชนดำเนินการแล้ว ควรนำมาใช้ประโยชน์ได้บ้างเช่นทุกส่วนในหน่วยงานต้องเข้าใจกระบวนการต่าง ๆ การฝึกอบรมต้องกำหนดเป็นเป้าหมาย และวัตถุประสงค์ในระยะยาวของหน่วยงาน มีการกำหนดวิสัยทัศน์ สร้างความเชื่อมั่นให้ลูกค้า ผลักดันให้มีการกระตุ้นมิติใหม่ ๆ ในหน่วยงาน
การจะเป็นบุคลากรแบบมืออาชีพต้องปรับเปลี่ยนจากการปฏิบัติงานไปสู่กลยุทธ์ จากการทำงานเชิงคุณภาพไปสู่ปริมาณ การกำหนดนโยบายไปเป็นการเข้าไปเป็นหุ้นส่วน ปฏิบัติงานระยะสั้นไปเป็นการปฏิบัติงานแบบระยะยาว การบริหารจัดการเป็นการให้คำปรึกษา การปฏิบัติงานแบบทำตามหน้าที่ไปสู่การปฏิบัติเชิงธุรกิจ การเน้นเฉพาะภายในหน่วยงานเป็นการเน้นภายนอกหน่วยงาน และให้ความสำคัญกับเน้นลูกค้า การปฏิบัติงานที่เป็นการแก้ปัญหา แนวคิดแบบใหม่นี้บุคลากรจะมีหลายบทบาทและมีความรับผิดชอบแบบบูรณาการ
สำหรับด้านเทคโนโลยีข้อมูลข่าวสาร นั้น ได้มีการสร้างศูนย์เครือข่ายที่ใช้ในเรื่องของทรัพยากรมนุษย์ เช่นในเรื่องของผลประโยชน์ การสรรหาและการบรรจุ การจัดการผลการปฏิบัติงาน การวางแผนค่าตอบแทน การพัฒนาบุคลากร และการจัดการความรู้ ในเรื่องของการประเมินผลการปฏิบัติงานแบบ On-line การสร้างโปรแกรมการเรียนรู้ด้วยตนเอง (self-paged learning programs) และการดัชนีของนายจ้าง นอกจากนี้ยังมีการใช้เครือข่าย ยืดหยุ่น ปฏิบัติได้ง่าย และต้นทุนที่ต่ำกว่า ภาวะผู้นำเป็นสิ่งสำคัญในการปฏิรูป ผู้นำต้องตัดสินใจ และพร้อมที่จะถูกตรวจสอบ ทั้งในด้านการปรับปรุงหน่วยงาน และการพัฒนาการบริหารจัดการด้วย
จากการประชุม The OECD Committee of Fiscal Affairs Forum on Strategic Management (FSM) เมื่อเดือน มิถุนายน 1999 และการประชุม The FSM Steering Group เมื่อเดือนธันวาคม 2000 เพื่อจัดทำเอกสารการประชุม เกี่ยวกับหลักการบริหารการจัดเก็บภาษีอากรที่ดี (Principles of Good Tax Administration) ซึ่งเป็นรูปแบบที่เหมาะสมที่แต่ละประเทศควรนำไปปฏิบัติทั้งในระดับประเทศ และระหว่างประเทศ โดยนำเสนอหลักการบริหารการจัดเก็บภาษีที่ดีของหน่วยจัดเก็บภาษีอากร (revenue authorities) 5 ประการ (Organization for Economic Co-operation Development (OECD), 2001) คือ ประการแรก การสร้างความสัมพันธ์กับผู้เสียภาษี ในลักษณะที่กฎหมายภาษีอากร ต้องมีลักษณะที่เป็นธรรม โปร่งใส มีการแจ้งสิทธิหน้าที่ของผู้เสียภาษี การให้ข้อมูลข่าวสารที่ถูกต้อง และทันเวลา การเข้าถึงบริการข้อมูลข่าวสารของผู้เสียภาษีมีกฎหมายรองรับ ต้นทุนในการเสียภาษีต่ำให้ผู้เสียภาษีมีส่วนร่วมในการแสดงความคิดเห็นหากจะเปลี่ยนนโยบายวิธีปฏิบัติ การใช้ข้อมูลผู้เสียภาษีเป็นไปตามกฎหมายกำหนด และรักษาความสัมพันธ์กับผู้เสียภาษี และชุมชน ประที่สองการสร้างความสัมพันธ์กับเจ้าหน้าที่ สื่อสารให้เจ้าหน้าที่ได้รับทราบถึงจรรยาบรรณ ขจัดความขัดแย้งระหว่างหน่วยงานของรัฐกับภาคเอกชน กระบวนการ สรรหา และเลื่อนขั้นต้องอยู่บนพื้นฐานของระบบคุณธรรมฝึกอบรมพัฒนาเจ้าหน้าที่โดยเน้นในเรื่องภาษีที่ซับซ้อน และสัมพันธ์กับโลกาภิวัฒน์ เช่น ประเทศอังกฤษจะ จัดอบรมเจ้าหน้าที่อย่างต่อเนื่องพยายามดึงดูด และรักษาพนักงานที่มีสมรรถนะ ประการที่สาม ลักษณะของกฎหมายต้องมีความเป็นธรรม มีความแน่นอน สนับสนุนการกระจายอย่างเป็นธรรม และมีการพัฒนา ไม่ส่งเสริมหรือ สนับสนุนให้มีการหลีกเลี่ยง หรือหนีภาษี การให้ข่าวสาร การรักษาความลับของผู้เสียภาษี อยู่ภายใต้ขอบเขตของกฎหมาย ประการที่สี่ลักษณะของการบริหารจัดการเก็บภาษี มีการแลกเปลี่ยนข่าวสารข้อมูลกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง และต้องคำนึงถึงข้อมูลย้อนกลับการให้ข้อมูลข่าวสารที่เกี่ยวกับการตรวจสอบ ต้องอยู่บนพื้นฐานของความเป็นอิสระ ข้อมูลต้องสอดคล้อง มีนัยสำคัญ สามารถนำไปใช้ได้ แจ้งให้ผู้เสียภาษีทราบถึงวิธีปฏิบัติ และผลในการต่อรองภายใต้ กฎเกณฑ์ และต้องสนับสนุนหลักการภาษีระหว่างประเทศ ในเรื่องการกำหนดราคาของทรัพย์สินต่ำกว่าราคาตลาดหรือราคาที่ควรจะเป็น (transfer pricing) หรือการขยายสาขา (the arm’s length principle) และประการสุดท้าย การจัดการ และการปรับเปลี่ยนสู่การเปลี่ยนแปลง ต้องมีการทบทวนหลักการ กระบวนการเพื่อให้เหมาะสมกับสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลง มีการแลกเปลี่ยนข้อมูล เพื่อป้องกันการหลีกเลี่ยงภาษีอากร จัดให้มีการประชุมร่วมกัน เพื่อพัฒนามาตรการระหว่างประเทศติดตามการยินยอมการเสียภาษี และมาตรฐานการจัดการระหว่างประเทศ และให้มีมาตรวัดที่จำเป็นสำหรับแต่ละประเทศ รวมถึงการจัดทำข้อตกลงทางการค้า และภาษีอากร
ระบบการจัดเก็บภาษีอากร (จรัส สุวรรณมาลา, 2541, หน้า 5-6) หมายถึง โครงสร้าง และวิธีการจัดเก็บภาษีของประเทศหรือสังคมหนึ่ง ๆ ซึ่งโครงสร้างภาษีจะประกอบด้วยประเภทที่จัดเก็บ ฐานภาษี รวมถึงอัตราภาษีของภาษีแต่ละประเภท ส่วนวิธีการเก็บภาษีนั้นหมายรวมถึงองค์การ และกระบวนการจัดเก็บภาษีประเภทต่าง ๆ ทั้งนี้ ในการวางแผนบริหารการจัดเก็บภาษีที่มีประสิทธิภาพนั้น องค์การมีบทบาทสำคัญในการจัดระบบการจัดเก็บปรับกระบวนการจัดเก็บภาษีให้ต่อเนื่องและทันต่อเหตุการณ์ที่เปลี่ยนแปลงตลอดจนให้สอดคล้องกับระบบเศรษฐกิจของประเทศ ตั้งแต่การจัดโครงสร้างองค์การ การแบ่งงาน การรวมและกระจายอำนาจ การกำหนดขั้นตอนการทำงาน การวางแผนและเตรียมการวิธีการรับชำระภาษีการตรวจสอบและประเมินภาษี ตลอดจนการประเมินผลการปฏิบัติงานโดยเฉพาะอย่างยิ่งต้องมีระบบบริหารงานบุคคลที่ดี และรัดกุม เนื่องจากเจ้าพนักงานของรัฐที่ทำหน้าที่ในการจัดเก็บภาษีมีอำนาจให้คุณให้โทษแก่ผู้เสียภาษีโดยตรงกับทั้งสามารถใช้อำนาจและดุลยพินิจเพื่อหาประโยชน์ใส่ตัว โดยมิชอบได้โดยง่าย ดังนั้น จึงจำเป็นต้องสร้างค่านิยมที่เน้นคุณภาพและจริยธรรมในการปฏิบัติงาน มีการอบรมเพื่อเสริมสร้างจริยธรรมและให้มีความซื่อสัตย์สุจริตต่อหน้าที่ เพื่อให้มั่นใจว่า เจ้าหน้าที่ใช้อำนาจหน้าที่และวิจารณญาณโดยชอบอย่างแท้จริงกับทั้งต้องสร้างระบบแรงจูงใจที่สามารถสนับสนุนให้ผู้ปฏิบัติงานมีขวัญกำลังใจในการทำงาน มีการปรับปรุงศักยภาพและเพิ่มคุณภาพการทำงานให้ดียิ่งขึ้น แต่ในขณะเดียวกันก็ต้องมีระบบรักษาวินัยที่เข้มงวด มีระบบการตรวจสอบการปฏิบัติงานของบุคลากรที่ทันเวลา และเชื่อถือได้ โดยมีการสอบสวนที่เป็นธรรมและชัดเจนตลอดจนมีระบบการลงโทษที่รวดเร็วและเด็ดขาด เพื่อป้องปรามและขจัดพฤติกรรมเบี่ยงเบนให้ได้ผลมากที่สุด