การบริหารการจัดเก็บภาษีของต่างประเทศ

การบริหารการจัดเก็บภาษีในประเทศสหรัฐอเมริกา

หน่วยงานที่มีหน้าที่จัดเก็บภาษีสำหรับรัฐบาลกลาง คือ Internal Revenue Service (IRS) เพื่อที่จะให้ประชาชนยินยอม สมัครใจในการเสียภาษี เพื่อให้หน่วยจัดเก็บสามารถเก็บภาษีได้ตามเป้าหมาย การบริหารจัดการต้องมีประสิทธิภาพ (Brown & Mazur, 2003) หน่วยงานวิจัยแห่งชาติ (The National Research Program--NRP) ได้ทำการศึกษา โดยให้มีการวัดในเชิงกลยุทธ์ที่เกี่ยวกับความสมัครใจในการยื่นแบบเสียภาษี การเสียภาษีเงินได้ ความสมัครใจในการชำระภาษีของผู้เสียภาษีในสหรัฐอเมริกาและมีการวัดในระดับปฏิบัติ (bottom-line measures) โดยวัดประสิทธิผลของหน่วยงานนอกจากนี้มีการจัดตั้งโครงการวัดความสมัครใจของผู้เสียภาษี (Taxpayer Compliance Measures Program--TCMP) โดย IRS เมื่อปี ค.ศ. 1980 โดยความสมัครใจในการแจ้งจำนวนเงินได้ วัดจากร้อยละของภาษีที่คำนวณได้จริงจากหลักฐานที่สอบยัน และความสมัครใจในการชำระภาษีวัดจากร้อยละของการยื่นแบบภายในเวลาซึ่งอาจสรุปได้ว่า การวัดความสมัครใจในการเสียภาษีจะดูว่า ผู้เสียภาษียื่นแบบแสดงรายการภายในกำหนดเวลา ถูกต้อง และชำระภาษีครบถ้วนหรือไม่ โครงการ TCMP มีจุดมุ่งหมายเพื่อที่จะส่งเสริมการยื่นแบบแสดงรายการภาษี ปรับปรุง ประสิทธิภาพในกระบวนการบริหารจัดการภาษีอากร โดยจะนำไปใช้ในการจัดสรรอัตรากำลัง การวางแผนทรัพยากรต่าง ๆ และการติดต่อกับผู้เสียภาษี
ในปี ค.ศ. 2000 การเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยีมีวิวัฒนาการเร็วมาก ซึ่งทำให้มีผลทั้งทางบวกและทางลบ ทั้งทางตรงและทางอ้อม ในการบริหารจัดเก็บภาษี เทคโนโลยี ข่าวสารข้อมูลรวมทั้งการสื่อสารโทรคมนาคม และระบบคอมพิวเตอร์มีผลมากในการเพิ่มผลผลิต ประหยัดเวลา ประหยัดค่าใช้จ่าย ช่วยให้การบริการดีขึ้น หากพิจารณาในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการทำงานของมนุษย์แล้วการเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยีก็มีส่วนสำคัญในการทำให้การทำงานของมนุษย์ดีขึ้น (CIAT, 2000)ในระบบข้อมูลภาษีอากร จึงต้องมีการบูรณาการ ใช้เครื่องมือเพื่อสนับสนุนการบริหารจัดการ รวมทั้งต้องมีการจัดการอย่างมีประสิทธิผล จึงเป็นความท้าทายที่จะแก้ปัญหา โดยการนำโปรแกรมคอมพิวเตอร์มาใช้ในการยื่นแบบแทน แต่ก็มีความจำเป็นที่ต้องเรียนรู้จากสิ่งที่เกิดขึ้น
ในปี ค.ศ. 2003 ระบบภาษีอากรของสหรัฐอเมริกาเก่ามาก ซึ่งในรอบ 25 ปีที่ผ่านมา ได้มีการอภิปรายถึงเหตุผลและวิธีที่จะเปลี่ยนแปลงการจัดเก็บภาษี เนื่องจากกฎหมายบางฉบับซับซ้อนมากและไม่มีประสิทธิภาพ จากการสนทนาพบว่า ระบบภาษีอากรจะต้องมีลักษณะที่พึงปรารถนา ต้องมีต้นทุนในการบริหารจัดเก็บที่ต่ำ มีความเป็นธรรม และปัจเจกบุคคลจะไม่สามารถแจ้งจำนวนเงินได้ต่ำกว่าความเป็นจริง ในการศึกษาวิจัย Sanghi (2003) ได้เสนอ ทางเลือกของระบบภาษีอากร คือ ต้องทำให้การจัดเก็บภาษีง่ายและมีประสิทธิผล ณ จุด ๆ เดียว และระบบต้องง่ายและสามารถนำไปปฏิบัติได้ โดยระบบตำราต้องง่าย มีประสิทธิภาพและเป็นธรรม ไม่มีสิ่งจูงใจให้หนีภาษีอากร (evade) หรือหลีกเลี่ยง (avoid) ดังนั้น การจ่ายชำระภาษีจะต้องเป็นแบบอัตโนมัติ (automatic) ในระบบภาษีอากรแบบเก่าจะมีภาษีหลายชนิด และมีหลายระดับ (ส่วนกลาง รัฐ และท้องถิ่น) กฎหมาย และระเบียบปฏิบัติมีความซับซ้อน ข้อยกเว้นเข้าใจยาก ต้นทุนการจัดเก็บของ รัฐบาลสูง จึงมีข้อเสนอสำหรับเป็นทางเลือกในการจัดเก็บภาษีที่จะขจัดภาษีที่หลากหลาย ง่าย และมีประสิทธิผล การจัดเก็บอยู่ในขั้นตอนเดียว (single stage of transaction) โดยนำเสนอวิธีจัดเก็บโดย จัดเก็บร้อยละ 1 ของการถอนเงินจากธนาคารในอัตราเดียว และนำภาษีร้อยละ 1 ที่จัดเก็บมาแบ่งให้กับส่วนกลาง รัฐ และท้องถิ่น และให้มีหน่วยงานที่ทำหน้าที่ดูแลรับผิดชอบ ในการนำเสนอนี้จะเป็นการเปลี่ยนแปลงไปสู่ความง่าย ความมีประสิทธิภาพ และเป็นธรรม
แนวคิดที่ Sanghi (2003) นำเสนอมาจากลักษณะของระบบภาษีที่ใช้ขณะนั้น 3 ลักษณะ คือ ความจำเป็นในการจัดเก็บภาษี การจ่ายชำระภาษีอากร และกระบวนการทางภาษีอากร ในด้านการจัดเก็บภาษี ผู้ศึกษาได้เก็บสถิติข้อมูลประกอบว่า ภาษีส่วนใหญ่ เก็บจากใคร จำนวนเท่าใด อัตราใด ช่วงเวลาไหน และในการจ่ายชำระภาษีอากร ผู้เสียภาษีจะจ่ายโดยเงินสด เช็ค และจ่ายผ่านธนาคาร ซึ่งการจ่ายมีจำนวนเงินมาก สำหรับกระบวนการในการชำระภาษี ทุกรายการจะเริ่มจากธนาคาร ซึ่งบางครั้งอาจจะซับซ้อนแตกต่างจากการซื้อขายสินค้าทั่วไป และหากจะคุ้มครองโครงสร้างของตลาดการเงิน อัตราภาษีสำหรับธุรกรรมต้องต่ำกว่าอัตราภาษีทั่วไป (1%) อัตราโครงสร้างของตลาดการเงิน อาจจะ 0.2%-0.5% ขึ้นอยู่กับวัตถุประสงค์ วิธีการ ซึ่งอาจจะช่วยส่งเสริมเศรษฐกิจ ให้มีเงินออมเพิ่มขึ้น ในการเลือกระบบภาษีนี้ไม่ต้องมีรายละเอียดเลขประจำตัว ไม่ต้องมีแบบแสดงรายการ ประหยัด สามารถเพิ่มเงินออมได้ซึ่งจะเป็นประโยชน์ต่อเศรษฐกิจ
Malcolm (2005) ได้เสนอแนวคิดในการปรับเปลี่ยนไปสู่ระบบภาษีแบบบูรณาการ (Integrated Tax Systems) ซึ่งเป็นระบบภาษีที่ช่วยสนับสนุนระบบต่าง ๆ ทุกระบบสนับสนุนระบบภาษีทั้งหมด เช่น การจัดเก็บภาษี การตรวจสอบภาษี การบริหารจัดการและระบบการทำงาน รวมถึงการช่วยในการยื่นแบบแสดงรายการ การชำระภาษี สามารถบริหารการจัดเก็บด้วย เว็ปไซด์ (web-enabled) และที่สำคัญ ข้าราชการระดับสูงและผู้บริหารด้านการจัดเก็บภาษีต้องสนับสนุน
ในขั้นตอนการใช้ระบบภาษีแบบบูรณาการ ต้องรวบรวมปัญหาที่เกิดขึ้น สำรวจเครือข่ายที่จะนำมาใช้ และค้นหารูปแบบที่เหมาะสม จากนั้นจึงทำการพัฒนาหรือประยุกต์โดยการเลียนแบบจากรูปแบบที่ดี โดยอาจเริ่มจากระบบที่ง่าย และหากจะประสบความสำเร็จจึงให้มีการขยายผลต่อไป
การบริหารการจัดเก็บภาษีอากรโดยใช้ระบบเทคโนโลยีข่าวสารข้อมูล (IT) จะเริ่มด้วยการประเมินสภาวะที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน โดยทบทวนกฎหมาย กระบวนการ วิธีปฏิบัติ พิจารณาตัวแบบภาษีอากร พิจารณาในเรื่องเลขประจำตัวผู้เสียภาษี ขั้นต่อมาจึงพิจารณาสิ่งที่ต้องการจะเปลี่ยนแปลง แล้วออกกฎหมายให้สอดคล้อง พัฒนากระบวนการหรือวิธีปฏิบัติ กำหนดรูปแบบ กำหนดโปรแกรมคอมพิวเตอร์ ที่ต้องการจะใช้เมื่อกำหนดได้แล้วจะถึงขั้นที่จะนำไปปฏิบัติซึ่งใช้เวลานาน
ในขั้นการนำไปปฏิบัติ จะเริ่มจากการออกแบบ การพัฒนา การจัดหาโปรแกรมคอมพิวเตอร์ ให้เหมาะสมกับสิ่งที่วางแผนไว้ จากนั้นให้การอบรมฝ่ายเทคนิค ฝ่ายสนับสนุน ผู้ใช้ระบบ ให้มีการทดสอบเกี่ยวกับโปรแกรมคอมพิวเตอร์นั้น ๆ แล้วจึงนำมาปฏิบัติ
แนวคิดระบบภาษีแบบบูรณาการ ต้องใช้งบประมาณจำนวนมากและต้องมีพอเพียงสำหรับการแก้ปัญหาในระยะยาว เพราะหากเกิดปัญหาต้องแก้ปัญหาให้ทันเวลา ขั้นตอน และวิธีปฏิบัติในระยะแรกนั้น ผู้ปฏิบัติงานด้านเทคนิคต้องอยู่ในหน่วยงาน งานด้านเทคโนโลยีต้องโอนให้เป็นงานประจำ ต้องมีการพัฒนาอย่างรวดเร็วอาจใช้การประยุกต์หรือลอกเลียนแบบจากต้นแบบที่ดี และเตรียมที่จะนำไปปฏิบัติได้ทันที เมื่อถึงคราวที่จะประกาศใช้โครงการระบบภาษีแบบบูรณาการเป็นโครงการที่ใหญ่มีผลบังคับทุกพื้นที่ (big bang project) เป็นโครงการด้านเทคโนโลยีข้อมูลข่าวสาร IT ที่มีความซับซ้อน จึงต้องการผู้เชี่ยวชาญจากหน่วยงานทั้งในและนอกประเทศในระยะเริ่มแรกและนำไปปฏิบัติให้เกิดความเคยชิน มีการจัดทำตารางกิจกรรมในระยะยาว ใช้ต้นทุนสูงมีความเสี่ยงสูง ซึ่งอาจเป็นเหตุให้โครงล้มเหลว ดังนั้น ภาระเริ่มโครงการเช่นนี้จึงต้องมีการพิจารณาอย่างรอบคอบ การปฏิรูประบบภาษีจึงมักเริ่มขึ้นอย่างค่อยเป็นค่อยไป เช่น ในด้านนโยบาย การออกกฎหมาย การกำหนดเลขประจำตัวภาษี วิธีปฏิบัติและรูปแบบต่าง ๆ โปรแกรมคอมพิวเตอร์ ต้องจัดหามาใช้ให้เหมาะสมกับความต้องการ มิฉะนั้นจะไม่ประสบความสำเร็จ
สิ่งที่ต้องคำนึงในการใช้ระบบภาษีแบบบูรณาการ คือ ระบบต้องง่ายต่อการปฏิบัติ เครื่องมือเครื่องใช้สามารถเรียนรู้ได้ง่าย การฝึกอบรมทีมงานในหน่วยงาน การสนับสนุนด้านอุปกรณ์เครื่องใช้ต่าง ๆ การสนับสนุนในระยะยาว สิ่งอำนวยความสะดวกด้านโครงสร้างพื้นฐาน เช่น ด้านพลังงาน โทรศัพท์ เครือข่ายต่าง ๆ รวมทั้งฐานข้อมูลสำหรับการใช้ในอนาคตต้องมีการวางแผนในการพัฒนา มีผลใช้บังคับและมีการตรวจสอบ มีการอบรมผู้ใช้ระบบและต้องเหมาะสมกับท้องถิ่นนั้น ๆ เช่น การใช้ภาษีที่เหมาะสม
สำหรับประเด็นที่เป็นข้อจำกัดในการออกแบบและการใช้ระบบภาษีแบบบูรณาการนั้น ในขั้นแรกต้องคำนึงถึงบริบท การใช้ต้องเริ่มจากประเภทภาษีที่ไม่ซับซ้อน และต้องพิจาณาสิ่งที่เคยเกิดขึ้น เพราะจะสามารถแสดงให้เห็นถึงรูปแบบและการใช้ระบบภาษีแบบบูรณาการ ซึ่งต้องได้รับการสนับสนุน การใช้เงินจำนวนมาก ใช้เวลานาน จำเป็นต้องมีผู้เชี่ยวชาญทั้งในประเทศและต่างประเทศ ในทุกขั้นตอน และที่สำคัญกว่านั้น คือ ความปลอดภัยของข้อมูล
สิ่งท้าทายในการแก้ไขที่ต้องเตรียม คือ โครงการส่วนใหญ่จะเริ่มจากประเภทภาษีที่ไม่ซับซ้อนโดยการเริ่มใช้กับลูกค้าที่กำหนดไว้ ได้รับการสนับสนุนจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง การออกแบบระบบในภาพรวมทั้งหมดต้องใช้เวลา ใช้เงินในการที่จะใช้กับประเภทภาษีที่หลากหลาย การพิจารณาต่าง ๆ จะแตกต่างกัน นอกจากนี้การออกแบบและแก้ปัญหาต่าง ๆ จะใช้เงินมากขึ้น ใช้เวลามากขึ้น เพราะการแก้ปัญหาด้าน โปรแกรมคอมพิวเตอร์ ไม่ใช่สิ่งที่ง่าย จึงเกิดรูปแบบการแก้ปัญหาแบบ Commercial-Off-The-Shelf (COTS) เป็นการแก้ปัญหาที่นำมาจากรูปแบบที่ดี มีลักษณะที่จริงจังเป็นทางการ เป็นการมองปัญหาแบบข้ามหน่วยงานหรือต่างประเภทภาษีกัน วิธีการแก้ปัญหาง่ายต่อการนำไปปฏิบัติ มีฐานข้อมูลสนับสนุนจากหลายแหล่ง เหมาะสำหรับใช้ในท้องถิ่นนั้น ๆ ใช้เทคโนโลยีที่มีอยู่ขณะนั้น ความพอเพียงของเครือข่าย รับข้อมูลจากหลายแหล่ง เช่น Internet การบันทึกข้อมูลการใช้เครื่องช่วยบันทึก การบำรุงรักษาต่าง ๆ
ลักษณะการทำงานของ COTS คือ ขั้นตอนการลงทะเบียนโดยกรอกประวัติ ข้อมูลส่วนตัว กรอกเลขรหัสจำนวนตามที่กำหนดให้และมีการกำหนดตัวควบคุม การทำรายการโดยใช้แบบฟอร์ม รูปแบบที่กำหนด ลักษณะของแบบฟอร์มอาจกำหนดในรูปแบบบันทึก เช่น เป็นชำระเพิ่มเติม หรือชำระเกิน การบันทึกข้อมูลจะนำไประบบทางการบัญชี ซึ่งเป็นการเก็บข้อมูลจากการแสดงรายการเพื่อการวิเคราะห์และตรวจสอบ
ลักษณะการทำงานที่เกี่ยวข้องกับการจัดเก็บภาษี ระบบจะคำนวณภาษี เบี้ยปรับและดอกเบี้ย โดยเป็นไปตามกฎข้อบังคับกฎหมายที่เกี่ยวข้อง และจะกำหนดวีการชำระเงิน ขั้นตอนการปฏิบัติจะง่ายเหมือนกับระบบการซื้อขาย ในการใช้รหัสเพื่อทำรายการชำระเพิ่มเติมหรือชำระเกินจะเป็นสิทธิของหน่วยงานแต่เพียงผู้เดียว จากนั้นจะเป็นการแยกว่าจะออกหมายเรียกหรือประเมินภาษีแบบใด
อย่างไรก็ตาม COTS ก็ยังคงมีประโยชน์ในภาพรวม คือ ลดต้นทุน ลดความเสี่ยง มีกำหนดเวลาที่น้อยกว่า เป็นการบูรณาการอย่างแท้จริง มีพื้นฐานจากรูปแบบที่เหมาะสม หลังจากการนำระบบภาษีแบบบูรณาการไปใช้และประสบผลสำเร็จ จะมีการพัฒนาและนำไปใช้ให้กว้างขวางขึ้นโดย อาจใช้ในหลายหน่วยงาน ในประเภทภาษีที่แตกต่างกัน แต่การนำไปปฏิบัติจะต้องกำหนดกรอบให้ชัดเจน
ประเด็นหลักในการใช้ระบบเทคโนโลยีข้อมูลข่าวสาร คือ ความไม่พอเพียงของทรัพยากรที่เกี่ยวข้องกับเทคโนโลยี ขึ้นอยู่กับเครื่องมือใช้ การแปลงข้อมูล ความปลอดภัยของข้อมูล การสำรองข้อมูล การเข้าถึงข้อมูล ความถูกต้องของข้อมูล ระยะเวลาที่จะใช้ การฝึกอบรม โครงสร้างเครือข่ายพื้นฐาน ความพอเพียงของอุปกรณ์เครื่องใช้ต่าง ๆ ในทุกหน่วยงานและบทบาทของ Internet
ปัจจัยสำคัญที่จะให้ระบบภาษีแบบบูรณาการ ประสบความสำเร็จ คือ บุคลากร เริ่มตั้งแต่ ผู้จัดการโครงการ สมาชิกโครงการ การสนับสนุนจากผู้บริหาร การมีส่วนร่วมของพนักงาน การติดต่อสื่อสาร รวมทั้งต้องมีการทดสอบ การนำไปปฏิบัติ (เริ่มจากภาษีที่ไม่ซับซ้อน) การบริหารการเปลี่ยนแปลง และสุดท้าย คือ ความตั้งใจที่จะเปลี่ยนกระบวนการต่าง ๆ โดยให้มีการเปลี่ยนแปลงน้อยที่สุดและเลือกวิธีที่ดีที่สุด


บรรณานุกรม

อรอนงค์ ประสังสิต(2550). การบริหารการจัดเก็บภาษีอากร: ศึกษากรณีกลุ่มภารกิจด้านรายได้ กระทรวงการคลัง. ปรัชญาดุษฎีบัณฑิต (รัฐประศาสนศาสตร์), มหาวิทยาลัยรามคำแหง.

Brown, E. R., & Mazur, M. J. (2003, June). IRS’s comprehensive approach to compliance measurement. Retrieved October 20, 2006, from http://www .irs.gov/pub/irs-soi/mazur.pdf

CIAT. (2000). Handbook for tax administration-july 2000. Retrieved August 22, 2003, from http://www.nta.go.jp/foreign_language/report2003/ contents.htm

Malcolm, G. L. (2005). Improving the approach to implementing integrated tax systems. Retrieved June 2, 2007, from http://www1.worldbank.org/ publicsector/pe/bbagsdetails.cfm