ความหมาย คำนิยามของธรรมาภิบาล

องค์การสหประชาชาติ (UN) (อ้างถึงใน อรพินท์ สพโชคชัย, 2541, หน้า 5-11) ได้แนวความคิด “ธรรมาภิบาล” แบบสากลนี้ ก็ยังเป็นแนวความคิดที่ใหม่มาก กล่าวคือ เพิ่งมีการใช้ในรายงานธนาคารโลก เมื่อปีค.ศ. 1989 ต่อมาองค์กรโครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (United Nations Development Programme--UNDP) ได้นำแนวคิดดังกล่าวไปวิเคราะห์และอธิบายรายละเอียดไว้ในเอกสารนโยบายเรื่อง “Governance for Sustainable Human Development” ซึ่งได้อธิบายว่า “โดยทั่วไปกลไกประชารัฐเป็นส่วนที่เชื่อมโยงองค์ประกอบของสังคมทั้ง 3 ส่วนเข้าด้วยกัน คือ ประชาสังคม (civil society) ภาคธุรกิจเอกชน (private sector) และภาครัฐ (state หรือ public sector) ดังนั้นการที่สังคมมีกลไกประชารัฐที่ดี ก็จะเป็นกลไกแกนในการสร้างความสมดุลระหว่างองค์ประกอบต่าง ๆ ของสังคมให้ดำรงคงอยู่ร่วมกันอย่างสันติสุขและสังคมมีเสถียรภาพ กลไกประชารัฐมีบทบาทอำนาจหน้าที่ในการดูแลบริหารจัดการใน 3 ด้าน คือ ด้านเศรษฐกิจ การเมือง และการบริหารประเทศ ซึ่งมีองค์ประกอบของโครงสร้างอำนาจหน้าที่ 3 ด้าน คือ กลไกประชารัฐด้านการเมือง (political governance) หมายถึง กระบวนการกำหนดนโยบายที่มีผลต่อปวงชนในประเทศ ได้แก่ รัฐสภา หรือฝ่ายการเมือง ไม่ว่าจะเป็นผู้แทนจากการเลือกตั้ง แต่งตั้ง หรือเผด็จการ และกลไกบริหารรัฐกิจ หรือภาคราชการ (administrative governance) หมายถึง กลไกและกระบวนการในการแปลงนโยบายและทรัพยากรไปสู่การปฏิบัติอย่างมีประสิทธิภาพ ประสิทธิผล และอย่างเที่ยงธรรมซึ่งจะผ่านทางกลไกการกำหนดนโยบายและหน่วยงานปฏิบัติ ดังนั้น เมื่อวิเคราะห์ความหมายของคำว่า “Governance” ตามนิยามข้างต้นนี้ ก็ควรมีความหมายรวมถึงระบบ โครงสร้างและกระบวนการต่าง ๆ ที่วางกฎเกณฑ์ความสัมพันธ์ระหว่างเศรษฐกิจ การเมือง และสังคมของประเทศเพื่อที่ภาคต่าง ๆ ของสังคมจะพัฒนาและอยู่ร่วมกันได้อย่างสงบสุข นอกจากนี้องค์การระหว่างประเทศยังได้ให้ความหมายของคำว่า “ธรรมาภิบาล” ไว้หลากหลายความหมายด้วย อาทิ องค์การสหประชาชาติ (UN) ได้วิเคราะห์ถึงความหมายของธรรมภิบาลว่า หมายความถึง การใช้อำนาจทางการเมือง การบริหารและเศรษฐกิจ ในการดำเนินภารกิจและกิจกรรมต่าง ๆ ของประเทศในทุกระดับ โดยมีกลไก กระบวนการและสถาบันซึ่งประชาชนและกลุ่มต่าง ๆ สามารถแสดงออกถึงความต้องการในผลประโยชน์ และสามารถใช้สิทธิและหน้าที่ตามกฎหมายเพื่อประสานประโยชน์และประนีประนอมความแตกต่างเหล่านั้นผ่านกระบวนการและสถาบันที่มีอยู่ (บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, 2542, หน้า 30) องค์กรโครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (UNDP) ให้นิยามของคำว่า ธรรมาภิบาล หมายถึง การดำเนินงานของภาคการเมือง การบริหาร และภาคเศรษฐกิจที่จะจัดการกิจการของประเทศในทุกระดับ ประกอบด้วยกลไก กระบวนการและสถาบันต่าง ๆ ที่ประชาชนและกลุ่มบุคคลสามารถแสดงออกซึ่งผลประโยชน์ปกป้องสิทธิของตนเองตามกฎหมายและแสดงความคิดเห็นที่แตกต่างกันบนหลักการของการมีส่วนร่วม ความโปร่งใส ความรับผิดชอบ การส่งเสริมหลักนิติธรรม เพื่อให้มั่นใจว่าการจัดลำดับความสำคัญทางการเมือง เศรษฐกิจและสังคมยืนอยู่บนความเห็นพ้องต้องกันทางสังคม และเสียงของคนยากจนและผู้ด้อยโอกาสได้รับการพิจารณาในการจัดสรรทรัพยากรเพื่อการพัฒนา (สุดจิต นิมิตกุล, 2543, หน้า 30) สถาบันพระปกเกล้า (2546, หน้า 7) ธนาคารโลก หรือชื่อทางการว่าธนาคารระหว่างประเทศเพื่อการบูรณะและการพัฒนา (International Bank for Reconstruction and Development--IBRD) ได้นำหลักธรรมาภิบาลไปใช้ครั้งแรกเมื่อประมาณปี ค.ศ. 1989 ในรายงานเรื่อง “Sub-Sahara: From Crisis to Sustainable Growth” ได้อธิบายความหมายของธรรมาภิบาลหรือ “Good Governance” ว่าเป็นลักษณะและวิถีทางของการที่มีการใช้อำนาจทางการเมืองเพื่อจัดการงานของบ้านเมือง โดยเฉพาะการจัดการทรัพยากรทางเศรษฐกิจและสังคมของประเทศเพื่อการพัฒนา โดยนัยของความหมายของธนาคารโลก เป็นการชี้ให้เห็นถึงความสำคัญของการมีธรรมาภิบาลเพื่อช่วยในการฟื้นฟูเศรษฐกิจของประเทศ มีการใช้อำนาจทางการเมืองด้วยการให้บริการสาธารณะที่มีประสิทธิภาพ มีระบบที่ยุติธรรม และกระบวนการทางกฎหมายที่เป็นอิสระ เพื่อให้การดำเนินการต่าง ๆ เป็นไปตามสัญญา อีกทั้งระบบราชการ ฝ่ายนิติบัญญัติ และสื่อที่มีความโปร่งใส รับผิดชอบและสามารถตรวจสอบได้ ธนาคารพัฒนาแห่งเอเชีย หรือ (The Asian Development Bank--ADB) ได้นิยามไว้ว่า “ธรรมาภิบาล” คือ การมุ่งความสนใจไปที่องค์ประกอบที่ทำให้เกิดการจัดการอย่างมีประสิทธิภาพ เพื่อให้แน่ใจว่านโยบายที่กำหนดไว้ได้ผล หมายถึง การมีบรรทัดฐานเพื่อให้มีความแน่ใจว่ารัฐบาลสามารถสร้างผลงานตามที่สัญญาไว้กับประชาชนได้ (สถาบันพระปกเกล้า, 2546, หน้า 7) องค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา หรือ (Organization for Economic Cooperation and Development--OECD) ซึ่งเป็นการประชุมระดับรัฐมนตรีของประเทศที่เป็นสมาชิกเกี่ยวกับเรื่องอนาคตของการให้บริการสาธารณะ ซึ่งจัดขึ้นที่กรุงปารีสในเดือนมีนาคม ค.ศ. 1996 ได้ให้ความหมายของธรรมาภิบาลในแง่ของความสัมพันธ์ ซึ่งครอบคลุมมากกว่าเรื่องการบริหารงานภาครัฐ โดยรวมถึงลักษณะความสัมพันธ์ วิธีการและเครื่องมือ ซึ่งจะก่อให้เกิดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับประชาชนพลเมือง ทั้งในส่วนที่เป็นการดำเนินการในฐานะของปัจเจกบุคคล และที่เป็นการดำเนินการในลักษณะที่เป็นสถาบัน เช่น พรรคการเมือง หน่วยการผลิต กลุ่มผลประโยชน์และการสื่อมวลชน เป็นต้น และที่ประชุมยังถือคุณภาพและประสิทธิภาพของการจัดการปกครองและการบริหาร มีความสำคัญยิ่งต่อการพัฒนาและความเจริญของชาติ (สุเทพ เชาวลิต, 2548, หน้า 31) นายแพทย์มหาธีร์ โมฮัมเหม็ด อดีตนายกรัฐมนตรีมาเลเซียได้นิยามคำว่า ธรรมาภิบาลว่า หมายถึง การใช้อำนาจทางการเมือง เศรษฐกิจ การเมืองและรัฐประศาสน์ เพื่อบริหารกิจกรรมต่าง ๆ ของชาติบ้านเมือง และหมายรวมถึงกลไกกระบวนการความสัมพันธ์และสถาบันต่าง ๆ ที่เชื่อมโยงกันอยู่อย่างซับซ้อน ซึ่งประชาชนพลเมืองใช้เป็นเครื่องมือ หรือช่องทางในการบริหารจัดการกิจกรรมต่าง ๆ อันเกี่ยวข้องกับชีวิตของประเทศ (ไชยวัฒน์ ค้ำชู, 2545, หน้า 28) ในส่วนของประเทศไทยได้มีองค์กรที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งบุคคลที่ให้ความสนใจเกี่ยวกับหลักธรรมาภิบาลได้ให้ความหมาย หรือคำจำกัดความคำว่า “ธรรมาภิบาล” ซึ่งในส่วนขององค์การราชการจะใช้คำว่า “การบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี” ไว้ดังนี้ (สถาบันพระปกเกล้า, 2546, หน้า 9) ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการสร้างระบบบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี พ.ศ. 2542 ได้ระบุหลักการของคำนิยาม การบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดีไว้ดังนี้ “การบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดีเป็นแนวทางสำคัญในการจัดระเบียบให้สังคมทั้งภาครัฐ ภาคธุรกิจเอกชนและภาคประชาชน ซึ่งครอบคลุมถึงฝ่ายวิชาการ ฝ่ายปฏิบัติการ ฝ่ายราชการและฝ่ายธุรกิจสามารถอยู่ร่วมกันอย่างสงบสุข มีความรู้รักสามัคคีและร่วมกันเป็นพลังก่อให้เกิดการพัฒนาอย่างยั่งยืน และเป็นส่วนเสริมความเข็มแข็งหรือสร้างภูมิคุ้มกันแก่ประเทศเพื่อบรรเทา ป้องกัน หรือแก้ไขเยียวยาภาวะวิกฤตภยันตรายที่หากจะมีมาในอนาคต เพราะสังคมจะรู้สึกถึงความยุติธรรม ความโปร่งใส และการมีส่วนร่วมอันเป็นลักษณะสำคัญของศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์และการปกครองแบบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข สุดจิต นิมิตกุล (2543, หน้า 13-24) ได้รวบรวมนิยามหรือให้คำจำกัดความจากนักวิชาการไว้ เช่น อาจารย์ธีรยุทธ บุญมี ได้อธิบายไว้ว่า “ธรรมาภิบาลเป็นกระบวนการความสัมพันธ์ร่วมกันระหว่างภาครัฐ สังคม เอกชน และประชาชน ซึ่งทำให้การบริหารราชการแผ่นดินมีประสิทธิภาพมีคุณธรรม โปร่งใส ตรวจสอบได้ และมีความร่วมมือของฝ่ายที่เกี่ยวข้อง ในการที่จะสร้างธรรมาภิบาลในสังคมไทยได้นั้น ยังต้องประกอบด้วยการดำเนินการปฏิรูประบบ 4 ส่วน คือ ปฏิรูปภาคราชการ ภาคธุรกิจเอกชน ภาคเศรษฐกิจสังคม และปฏิรูปกฎหมาย” ในขณะที่ศาสตราจารย์ชัยอนันต์ สมุทรวนิช ให้ความหมายของคำว่าธรรมาภิบาล ไว้คือ “การที่กลไกของรัฐ ทั้งการเมืองและการบริหาร มีความแข็งแกร่ง มีประสิทธิภาพ สะอาด โปร่งใส และรับผิดชอบ เป็นการให้ความสำคัญกับภาครัฐและรัฐบาลเป็นด้านหลัก” ส่วนนายอานันท์ ปันยารชุน อดีตนายกรัฐมนตรีก้ได้ให้ความหมายของธรรมาภิบาลไว้ดังนี้ “ธรรมาภิบาล นั้นเป็นผลลัพธ์ของการจัดการกิจกรรมซึ่งบุคคลและสถาบันทั่วไป ภาครัฐและเอกชนมีผลประโยชน์ร่วมกันได้กระทำลงไปในหลายทาง มีลักษณะเป็นขบวนการที่เกิดขึ้นอย่างต่อเนื่องซึ่งอาจนำไปสู่การผสมผสานผลประโยชน์ที่หลากหลายและขัดแย้งกันได้” และนายแพทย์ประเวศ วะสี ได้นิยามคำว่า ธรรมาภิบาล คือ การที่สังคมประกอบด้วยภาคสำคัญทั้ง 3 ภาค คือ ภาครัฐ ภาคธุรกิจเอกชน และภาคประชาชน เมื่อพิจารณาถึงธรรมาภิบาลก็จะรวมถึงความโปร่งใส ความถูกต้องของสามภาคดังกล่าว ธรรมาภิบาลในทัศนะของนายแพทย์ประเวศ วะสี จึงเป็นเสมือนพลังผลักดันที่จะนำไปสู่การแก้ไขปัญหาของประชาชาติ หากพิจารณาจากความหมายข้างต้น อาจสรุปลักษณะสำคัญของ “ธรรมาภิบาล” แบบสากลได้ว่ามีลักษณะดังนี้ คือ (บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, 2542, หน้า 31-37) 1. เป้าหมายของธรรมาภิบาล (objective) คือ การพัฒนาและอยู่ร่วมกันอย่างสันติสุขของทุกภาคในสังคม กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ ธรรมาภิบาลมีจุมุ่งหมายในการสร้างความเป็นธรรมในการพัฒนาทางเศรษฐกิจและสังคมให้กับทุกภาคในสังคม ไม่ใช่ภาคใดภาคหนึ่ง ได้แก่ การที่สังคมใดมีกลไกประชารัฐที่ดี หรือมี “Governance” นั้นเสมือนมีกลไกที่เป็นพลังขับเคลื่อนที่ดีที่เป็นเครื่องยืนยันว่าการบริหารการจัดการทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองนั้น จะตั้งอยู่บนรากฐานที่มั่นคงเป็นที่ยอมรับของคนส่วนใหญ่ในสังคม ซึ่งรวมถึงเรื่องของประชาชนในกลุ่มผู้ด้อยโอกาสและกลุ่มผู้ยากจน มีกระบวนการจัดสรรทรัพยากรต่าง ๆ ที่เป็นธรรมต่อคนในสังคม มีการจัดการระบบเศรษฐกิจที่มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล ดังนั้น การดำเนินการของสังคมเพื่อรักษาความสมดุลภายในของระบบเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง จะมีความมั่นคง มีเสถียรภาพ และประชาชนมีความสงบสุข 2. โครงสร้างและกระบวนการของธรรมาภิบาล (structure and process) ที่จะนำไปสู่เป้าหมายได้ จะต้องเป็นโครงสร้างและกระบวนการที่วางกฎเกณฑ์ความสัมพันธ์ระหว่างเศรษฐกิจ การเมือง และสังคมของประเทศที่ทุกภาคไม่ว่าจะเป็นภาครัฐ ภาคธุรกิจเอกชน หรือภาคประชาสังคม ภาคปัจเจกชนและครอบครัว มีส่วนร่วมกันผนึกพลังขับเคลื่อนสังคมไปข้างหน้า โครงสร้างการบริหารจัดการที่ดี และกระบวนการบริหารจัดการที่ดี ซึ่งทุกภาคในสังคมมีส่วนร่วมและผนึกกันเป็นหนึ่งเดียวนี้เองที่จะทำให้เป้าหมายและสาระของธรรมาภิบาลเกิดขึ้นได้จริง ดังนั้น หากจะกล่าวว่าโครงสร้างและกระบวนการที่ทุกภาคมีส่วนร่วมเป็นปัจจัยสำคัญที่สุดของธรรมาภิบาลก็เห็นจะไม่เกินความจริง ด้วยเหตุนี้จึงมีผู้สรุปว่ากระบวนการที่เป็นหัวใจของธรรมาภิบาลนั้นมี 3 ส่วนที่จะต้องเชื่อมโยงกันก็คือ ส่วนที่หนึ่ง การมีส่วนร่วมของทุกภาคในการบริหารจัดการสังคม (participation) ส่วนที่สอง คือ ความโปร่งใสของกระบวนการตัดสินใจ (transparency) ซึ่งทำให้การสุจริตและบิดเบือนประโยชน์ของภาคอื่น ๆ ไปเป็นของตนกระทำได้ยาก หรือไม่ได้ และส่วนที่สาม คือ ความรับผิดชอบที่ต้องตอบคำถาม (accountability) และถูกวิจารณ์ได้ รวมทั้งความรับผิดชอบในการผลการตัดสินใจ 3. สาระของธรรมาภิบาล (substance) คือ การบริหารจัดการทางเศรษฐกิจสังคมและการเมือง ต้องสร้างความสมดุลระหว่างองค์ประกอบต่าง ๆ ของสังคมให้ดำรงคงอยู่ร่วมกันอย่างสันติสุข และสังคมมีเสถียรภาพ ซึ่งมีความสมดุลของการจัดสรรทรัพยากรของสังคมให้ทุกภาคมีส่วนได้ที่เหมาะสมและยอมรับได้เป็นปัจจัยสำคัญที่สุดอีกประการหนึ่งที่เป็นสาระของธรรมาภิบาล การเสียดุลในการจัดสรรทรัพยากรของสังคมที่ทำให้ภาคใดภาคหนึ่งได้ตลอดเวลา และอีกภาคหนึ่งเสียตลอดเวลา จะนำมาซึ่งความไม่เท่าเทียมกันในสังคม ความขัดแย้งและท้ายที่สุดก็คือ ความไม่มั่นคงและไร้เสถียรภาพทั้งทางเศรษฐกิจและสังคม ซึ่งมีข้อสังเกต คือ ประการแรก ความสมดุลของการจัดสรรทรัพยากรในสังคมน่าจะเป็นผลโดยตรงมาจากโครงสร้างและกระบวนการธรรมาภิบาล ที่เป็นเช่นนี้ก็เพราะหากภาคส่วนใดเป็นผู้มีสิทธิอำนาจในโครงสร้างและกระบวนการตัดสินใจเพื่อจัดสรรทรัพยากรก็ย่อมเป็นการแน่นอนว่าภาคนั้น ๆ กลุ่มนั้น ๆ ย่อมต้องจัดสรรทรัพยากรของสังคมให้ภาคส่วนของตนมากที่สุดโดยไม่คำนึงถึงภาคส่วนอื่น ๆ ซึ่งจะทำให้การจัดสรรทรัพยากรนั้นเสียความสมดุลและนำมาซึ่งความขัดแย้งและความไม่มั่นคงทางสังคมในที่สุด ในทางตรงกันข้าม หากในโครงสร้างและกระบวนการการตัดสินใจจัดสรรทรัพยากรนั้นทุกภาคส่วนได้เข้ามามีส่วนร่วมและมีฉันทามติ (consensus) ในการจัดสรรทรัพยากรให้ทุกภาคส่วนได้บ้างเสียบ้าง แต่ไม่มีภาคส่วนใดได้ร้อย อีกภาคส่วนหนึ่งได้ศูนย์ ก็จะสร้างความสมดุลของทรัพยากร และจะทำให้ทุกภาคของสังคมพัฒนาและอยู่ร่วมกันอย่างสันติ ประการที่สอง เครื่องมือที่ใช้ในการจัดสรรทรัพยากรในสังคมที่สำคัญที่สุดประการหนึ่ง คือ กฎหมาย สำหรับบทบาทของกฎหมายนั้นคนทั่วไปมักพิจารณาแต่เฉพาะบทบาท 2 ประการสำคัญ คือ บทบาทควบคุมสังคมของกฎหมาย (social control) และบทบาทชี้ขาดข้อพิพาทให้ยุติ หรือที่เรียกว่า ยุติธรรม ทั้งที่ความจริงแล้วบทบาทของกฎหมายที่สำคัญที่สุดอีกประการหนึ่งก็คือ กฎหมายเป็นผู้กำหนดการจัดสรรทรัพยากรในสังคม (allocation of resources) โดยเฉพาะกฎหมายเศรษฐกิจและสังคม เพราะกฎหมายเป็นผู้จัดสรร “สิทธิ” ซึ่งแท้จริงก็คือ ประโยชน์ให้บุคคลหรือกลุ่มต่าง ๆ กฎหมายนี้เองที่จะกำหนดว่าใครได้อะไร บรรณานุกรม - บวรศักดิ์ อุวรรณโณ. (2542). การสร้างธรรมภิบาล (good governance) ในสังคมไทย. กรุงเทพมหานคร: สำนักพิมพ์วิญญูชน. - อรพินท์ สพโชคชัย. (2541). สังคมเสถียรภาพและกลไกประชารัฐที่ดี (good governance). กรุงเทพมหานคร: สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย. - สุดจิต นิมิตกุล. (2543). กระทรวงมหาดไทยกับการบริหารจัดการที่ดี: การปกครองที่ดี (good governance). กรุงเทพมหานคร: โรงพิมพ์บพิธการพิมพ์. - สุเทพ เชาวลิต. (2548). การบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management). กรุงเทพมหานคร: สำนักพิมพ์เสมาธรรม. - ไชยวัฒน์ ค้ำชู. (2545). ธรรมาภิบาล: การบริหารการปกครองที่โปร่งใสด้วยจริยธรรม. กรุงเทพมหานคร: สำนักพิมพ์น้ำฝน. - สถาบันพระปกเกล้า. (2546). ตัวชี้วัดธรรมาภิบาล (พิมพ์ครั้งที่ 2). กรุงเทพมหานคร: โรงพิมพ์คุรุสภา ลาดพร้าว.