แนวคิดในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ

1. แนวคิดการจัดการเชิงวิทยาศาสตร์ เป็นแนวคิดที่มีรากฐานมาจากสาขาวิทยาศาสตร์ทรัพยากรธรรมชาติ ซึ่งมีทรรศนะว่าต้องจัดการทรัพยากรธรรมชาติอย่างเป็นระบบ ปัญหาทางทรัพยากรธรรมชาติสามารถนำหลักการทางวิทยาศาสตร์ ทั้งวิทยาศาสตร์กายภาพและวิทยาศาสตร์สังคมมาช่วยแก้ปัญหาได้ โดยการผลิตและสร้างเทคโนโลยีเข้ามาจัดการ พระธรรมปิฏก (ป. อ. ปยุตฺโต) (2543, หน้า 73-74) กล่าวว่าแต่เดิมวิทยาศาสตร์เป็นตัวการที่สร้างเทคโนโลยีเพื่อการผลิต โดยดึงทรัพยากรธรรมชาติมาใช้อย่างประมาท ดังนั้น ในปัจจุบันวิทยาศาสตร์ก็ต้องค้นหาวิธีการที่จะนำเทคโนโลยีมาใช้เพื่อแก้ปัญหาที่ได้ร่วมก่อขึ้น แนวคิดนี้ มีทรรศนะต่อปัญหาทรัพยากรธรรมชาติว่าเกิดจากกระบวนการเปลี่ยนแปลงทางธรรมชาติ ซึ่งสามารถสืบค้น สอบสวน สังเกต และอธิบายได้โดยวิธีการทางวิทยาศาสตร์ เป็นการนำเอาวิธีการทางวิทยาศาสตร์มาทำความเข้าใจทรัพยากรธรรมชาติ การมองปัญหาจะเน้นไปในเชิงวัตถุเป็นสำคัญ และแสวงหาวิธีการแก้ไขปัญหาเหล่านั้นด้วยกลไกวิธีการทางวิทยาศาสตร์ที่มนุษย์คิดค้นขึ้น และยังคงมุ่งเน้นการแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติเพื่อประโยชน์ในการดำเนินชีวิตของมนุษย์ การจัดการทรัพยากรธรรมชาติของแนวคิดนี้ก็เพื่อสนองความต้องการของมนุษย์เป็นหลัก ซึ่ง อนุชาติ พวงสำลี (2547, หน้า 226) เห็นว่าเป็นพัฒนาการทางสังคมและเป็นความคิดเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อมสมัยใหม่ (modern environmentalism) แนวคิดนี้เป็นที่มาของคำว่า “มนุษย์เป็นนายของธรรมชาติ” (man is the master of nature)บางครั้งก็ถูกเรียกว่าแนวคิดที่เห็นมนุษย์เป็นใหญ่ (anthropocentrism) (ไชยรัตน์ เจริญสินโอฬาร, 2545, หน้า 251) ถือได้ว่าเป็นช่วงเวลาที่การจัดการทรัพยากรธรรมชาติอยู่ภายใต้วาทกรรมทางวิทยาศาสตร์ ที่เกิดขึ้นมานานกว่าศตวรรษและยังคงดำรงอยู่จนถึงปัจจุบัน แนวคิดนี้มีความเชื่อ 2 แนวทางสำคัญคือ (1) เชื่อว่าวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีเป็นกลไกของธรรมชาติ ซึ่งหมายถึงทฤษฎีต่าง ๆ ถือว่าเป็นกฎเกณฑ์ทางธรรมชาติ หรือเป็นความจริงสูงสุดที่ได้พัฒนาขึ้นบนพื้นฐานแนวคิดทางวิทยาศาสตร์ทฤษฎีต่าง ๆ ตามแนวคิดนี้จึงเปรียบเสมือนกฎธรรมชาติ โดยมีวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีเป็นเครื่องมือที่สำคัญในการช่วยเปิดเผยความจริงนั้นแก่เรา ซึ่งแนวคิดนี้อาจจัดอยู่ในแนวปรัชญา ปฏิฐานนิยม (positivism)2 (2) เชื่อว่าวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีเป็นเครื่องมือของมนุษย์ ซึ่งหมายถึงทฤษฎีต่าง ๆ นั้นไม่ถือว่าจริงหรือเท็จเพียงแต่อยู่ที่ว่าจะใช้ได้หรือไม่ได้เท่านั้น หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งทฤษฎีเป็นเสมือนเครื่องมือของมนุษย์เท่านั้น แนวคิดนี้เชื่อว่าโลกวิวัฒนาการอยู่ตลอดเวลามนุษย์สามารถใช้วิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีเพื่อสนองความต้องการของมนุษย์ได้ การจัดการทรัพยากรธรรมชาติของแนวคิดนี้ เน้นการพัฒนาวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีขั้นสูง เน้นที่ประสิทธิภาพ และการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ ตัวอย่าง เช่นการแก้ไขปัญหาดินเสื่อมโทรมด้วยการใช้สารเคมีหรือการใช้ดินหมุนเวียนเพื่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงธาตุไนโตรเจน การแก้ไขปัญหาสารตกค้างในแม่น้ำด้วยการลดสารพิษ ที่ถูกปล่อยจากโรงงานอุตสาหกรรม หรือการจัดการแก้ไขคุณภาพน้ำด้วยการเติมบักเตรีบางชนิดหรือด้วยการกำจัดตะกอนตกค้าง การจัดการแก้ไขปัญหาป่าไม้ด้วยการศึกษากระบวนการทางอุทกวิทยาหรือการปลูกป่าแบบผสมผสาน จะเห็นได้ว่าวีธีการจัดการในแนวคิดกลุ่มนี้จะมุ่งไปที่เรื่องของวัตถุและกระบวนการเป็นสำคัญ 2. แนวคิดการจัดการทรัพยากรธรรมชาติเชิงอนุรักษ์ (สมพร แสงชัย, 2545, หน้า12-13) เริ่มมาราว ปี ค.ศ. 1860 จาก Gifford Pinchot มีหลักการ คือเป็นการพัฒนาทรัพยากรธรรมชาติเพื่อคนรุ่นนี้และเพื่อคนส่วนใหญ่ของสังคม โดยต้องร่วมปกป้องการสูญเสียทรัพยากรธรรมชาติในการพัฒนา ซึ่งแตกเป็น 3 แนวคิดย่อย คือ 2.1 แนวคิดที่เน้นประสิทธิภาพ โดยให้ความสำคัญกับการใช้เทคนิคทางวิทยาศาสตร์ในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ 2.2 แนวคิดที่เน้นความเสมอภาคในการกระจายผลประโยชน์ที่เกิดจากการใช้ทรัพยากรธรรมชาติอย่างทั่วถึง เช่น การไม่ครอบครองที่ดินมากเกินไป การทำคลองชลประทาน เป็นต้น 2.3 แนวคิดที่เน้นความสวยงาม ซึ่งแนวคิดนี้ขัดกับแนวคิดประสิทธิภาพและแนวคิดความเสมอภาคเพราะไม่ยินยอมให้คนใช้ทรัพยากรธรรมชาติ 3. แนวคิดการจัดการทรัพยากรธรรมชาติเชิงเศรษฐศาสตร์ แบ่งเป็น 2 แนวทาง 3.1 แนวทางเศรษฐศาสตร์สิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติ มีฐานคติมาจากลัทธิทุนนิยมแต่มองเห็นความสำคัญของทรัพยากรธรรมชาติที่มีอยู่อย่างจำกัด จึงมีการนำทฤษฎีทางเศรษฐศาสตร์เข้ามาประยุกต์กับการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ เพื่อให้เกิดประโยชน์เชิงเศรษฐกิจสูงสุดในการใช้ทรัพยากรธรรมชาติ 3.2 แนวทางเศรษฐศาสตร์สีเขียว (green economics) เป็นการเปลี่ยนแนวคิดจากเดิมมาพิจารณาว่าต้องเปลี่ยนระบบคิดทางเศรษฐศาสตร์ โดยต้องมองคุณภาพชีวิตคู่กับคุณค่าของทรัพยากรธรรมชาติ ปรัชญาหลักของเศรษฐศาสตร์สีเขียวคือ การวิเคราะห์ตามหลักที่ว่าอะไรคือความต้องการที่แท้จริงของมนุษย์ และมีหลักการสำคัญคือต้องลดกระบวนการผลิตที่มีของเสียมาก เน้นระบบกระจายการผลิตโดยอาศัยหลักการพึ่งตนเองใช้ทรัพยากรธรรมชาติที่สามารถหาใหม่ได้ และรู้จักอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติที่ไม่สามารถหาใหม่ได้ ระบบเศรษฐกิจตั้งอยู่บนพื้นฐานของการใช้เทคโนโลยีที่เป็นมิตรกับธรรมชาติ 4. แนวคิดการจัดการทรัพยากรธรรมชาติเชิงนิเวศวิทยาการเมือง (political ecology) แนวคิดนี้ เป็นแนวคิดในการศึกษาปัญหาทรัพยากรธรรมชาติ ซึ่งจะส่งผลต่อการกำหนดเป้าหมายในการแก้ไขปัญหาได้อย่างถูกต้อง รวมไปถึงการกำหนดแนวทางเพื่อให้บรรลุเป้าหมายที่กำหนดไว้ซึ่งก็คือการจัดการทรัพยากรธรรมชาติที่อาศัยแนวคิดนี้นั่นเอง ซึ่งจะพิจารณาถึงการจัดการในประเด็นต่าง ๆ ดังต่อไปนี้ (ฉัตรทิพย์ นาถสุภา, สุริชัย หวันแก้ว, ไชยันต์ รัชชกูล, กัญญา ลีลาลัย และศิริพร ยอดกมลศาสตร์, 2543, หน้า 247-253) 4.1 การจัดการแก้ปัญหาในเรื่องของบริบททางเศรษฐกิจการเมืองเป็นต้นเหตุของการเปลี่ยนแปลงของทรัพยากรธรรมชาติ เช่น นโยบายของรัฐที่ดำเนินการปกป้องทรัพยากรอาจก่อให้เกิดปัญหาข้อขัดแย้งระหว่างรัฐกับประชาชนที่เคยใช้ทรัพยากร หรือการกำหนดนโยบายที่เอื้อประโยชน์ต่อกลุ่มอำนาจเชิงพาณิชย์ หรือความสัมพันธ์ ระหว่างรัฐ เช่น สงครามระหว่างรัฐเป็นการทำลายนิเวศวิทยาและทรัพยากรธรรมชาติรวมไปถึงการให้เงินสนับสนุนระหว่างรัฐในการพัฒนาเขื่อนซึ่งทำลายระบบนิเวศ 4.2 การจัดการภายใต้ระบบทุนนิยมโลกที่มีอำนาจในเชิงพาณิชย์กรรมโดยไร้พรมแดน อาจผ่านมาในรูปบริษัทข้ามชาติเชิงพาณิชย์ที่แสวงหาทรัพยากรจากประเทศที่กำลังพัฒนา 4.3 การจัดการแก้ปัญหาความขัดแย้งในการเข้าถึงทรัพยากร เช่น การศึกษาการต่อสู้แย่งชิงทรัพยากรของชนชั้นผู้ปกครอง หรือชนชั้นเศรษฐกิจกับผู้ด้อยอำนาจหรือชาวนา และผลสะท้อนทางการเมืองที่ตามมาหลังจากทรัพยากรธรรมชาติเปลี่ยนแปลง 5. แนวคิดการจัดการทรัพยากรธรรมชาติทางเศรษฐศาสตร์นิเวศ (ecological economics) เป็นการศึกษาปัญหาทรัพยากรธรรมชาติโดยพิจารณาความสัมพันธ์ของเศรษฐกิจกับระบบนิเวศของโลก ซึ่งจะนำไปสู่การจัดการและการพัฒนาที่ยั่งยืนทั้งในระดับท้องถิ่นและระดับภูมิภาค โดยอาศัยการศึกษาผ่านศาสตร์ต่าง ๆ มีกรอบสถาบัน(กฎหมาย กฎระเบียบ ประเพณี วัฒนธรรม) ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของทุนทางสังคมและวัฒนธรรมเป็นตัวเชื่อม ซึ่งต่างจากแนวทางเศรษฐศาสตร์ทรัพยากรธรรมชาติที่เน้นในการประเมินคุณค่าของทรัพยากรธรรมชาติ (ฉัตรทิพย์ นาถสุภา และคณะ, 2543, หน้า 269-273) 6. แนวคิดการจัดการทรัพยากรธรรมชาติเชิงสถาบัน (ทางสังคม) สถาบันทางสังคม คือ แบบแผนพฤติกรรมที่เป็นมาตรฐานของสังคม หรือแบบอย่างทางความคิดหรือการกระทำของสมาชิกในสังคมหนึ่ง ที่มีไว้เพื่อแก้ปัญหาพื้นฐานของสังคมและมีหน้าที่ที่ทำให้สังคมคงสภาพอยู่ได้ (จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2549, หน้า 105; สัญญา สัญญาวิวัฒน์, 2530, หน้า 85-87) ซึ่งแบบแผนดังกล่าวก็คือ บรรทัดฐาน ค่านิยม ความเชื่อ กฎระเบียบ ประเพณี รวมถึงระบบสัญลักษณ์ การที่จะต่อต้านกับกระแสอุตสาหกรรมนิยม ทุนนิยม บริโภคนิยม ในโลกยุคโลกาภิวัตน์ เป็นเรื่องยากที่จะแก้ไขด้วยการเปลี่ยนวิถีชีวิตของปัจเจกบุคคลเพียงอย่างเดียว จำเป็นที่จะต้องเปลี่ยนแปลงทางโครงสร้างที่เป็นรากฐานของสังคมในปัจจุบัน(Pracha Hutanuwart, 1999, p. 502) แนวคิดการจัดการทรัพยากรธรรมชาติโดยชุมชน เป็นแนวคิดที่จัดการโดยชุมชน โดยอาศัยแบบแผนที่เป็นมาตรฐานในสังคมนั้น (ฉัตรทิพย์ นาถสุภา และคณะ, 2543, หน้า 239) แต่ไม่ใช่แนวคิดเชิงชุมชนนิยม(communitarianism) ซึ่งเป็นแนวคิดที่แบ่งแยกขั้วระหว่างชุมชนกับรัฐ อย่างเด่นชัดทำให้ละเลยการจัดการร่วมกัน(co-management) ระหว่างชุมชนกับรัฐ แนวคิดนี้สอดคล้องกับแนวคิดการสร้างพลังชุมชนในพุทธปรัชญา ซึ่งรวมถึงการสร้างพลังทางความคิดและพลังทางการกระทำ (อุทิศ จิตเงิน, 2542, หน้า 10)นอกจากนั้น Avner (2000, pp. 108-110) ยังกล่าวถึงแนวคิดที่เรียกว่า “ชุมชนแห่งการร่วมกันคิด” (the community of thinking together) ที่ประกอบไปด้วย (1) การแสดงออกทางความคิดหรือกระบวนการคิดหาเหตุผล (reflection) (2) ความมีเหตุผล (rationality)และ (3) กระบวนการสร้างความเป็นหนึ่ง (collectivity) ซึ่งตัวแบบชุมชนแห่งความคิดนี้รวมไปถึงการยอมรับ การเปลี่ยนแปลงอัตลักษณ์และบุคลิกภาพของสมาชิกในชุมชนนั้นหรือกล่าวอย่างสั้นคือชุมชนจะเป็นตัวสร้างกรอบการคิดหาเหตุผลในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ บรรณานุกรม เสาวพงษ์ ยมาพัฒน์ (2553) การจัดการทรัพยากรธรรมชาติของวัดป่าในภาคตะวันออกเฉียงเหนือ. ปรัชญาดุษฎีบัณฑิต (รัฐประศาสนศาสตร์), มหาวิทยาลัยรามคำแหง. จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, คณะรัฐศาสตร์, ภาควิชาสังคมวิทยาและมานุษยวิทยา. (2549). สังคมและวัฒนธรรม (พิมพ์ครั้งที่ 10). กรุงเทพมหานคร: สำนักพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย. ฉัตรทิพย์ นาถสุภา, สุริชัย หวันแก้ว, ไชยันต์ รัชชกูล, กัญญา ลีลาลัย และศิริพร ยอดกมลศาสตร์. (2543). สถานภาพไทยศึกษา: การสำรวจเชิงวิพากษ์. กรุงเทพมหานคร: สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย. ไชยรัตน์ เจริญสินโอฬาร. (2545). วาทกรรมการพัฒนา (พิมพ์ครั้งที่ 3). กรุงเทพมหานคร: สำนักพิมพ์วิภาษา. พระธรรมปิฎก (ป. อ. ปยุตฺโต). (2543). การพัฒนาที่ยั่งยืน (พิมพ์ครั้งที่ 7). กรุงเทพมหานคร: สำนักพิมพ์มูลนิธิโกมลคีมทอง. สัญญา สัญญาวิวัฒน์. (2530). คุณภาพและคุณธรรมในการพัฒนาประเทศ (พิมพ์ครั้งที่ 2). กรุงเทพมหานคร: เจ้าพระยาการพิมพ์. อนุชาติ พวงสำลี. (2547). ระบบนิเวศ: สรรพชีวิตสัมพันธ์. ใน ประเวศ วะสี(บรรณาธิการ), ธรรมชาติและสรรพสิ่งการเข้าถึงความจริงทั้งหมด. กรุงเทพมหานคร: มูลนิธิสดศรี-สฤษดิ์วงศ์. สมพร แสงชัย. (2545). สิ่งแวดล้อม อุดมการณ์ การเมือง และการพัฒนาที่ยั่งยืน.กรุงเทพมหานคร: สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์, โครงการบัณฑิตศึกษาการจัดการสิ่งแวดล้อม. อุทิศ จิตเงิน. (2542). แนวคิดการสร้างพลังชุมชนในพุทธปรัชญา. กรุงเทพมหานคร: กระทรวงสาธารณสุข, สำนักงานปลัดกระทรวง.

องค์ประกอบของธรรมาภิบาล

จากกรอบความคิดและการนิยามความหมายของธรรมาภิบาลสากลดังกล่าวข้างต้น ได้นำไปสู่ข้อสรุปในการจัดองค์ประกอบ และคุณลักษณะในเชิงการบริหารจัดการบ้านเมืองที่ดี ซึ่งจำเป็นต้องบริหารจัดการประเทศให้เป็นไปตามกติกาและเงื่อนไขที่กำหนด เมื่อปี 2542 คณะรัฐมนตรีได้มีมติเห็นชอบวาระแห่งขาติสำหรับการสร้างระบบบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี พ.ศ. 2542 ขึ้น โดยระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี เน้นการกำหนดเป็นกรอบแนวทางให้แก่หน่วยงานราชการเพื่อถือปฏิบัติ 6 ประการ ดังนี้ (สถาบันพระปกเกล้า, 2546, หน้า 15) 1. หลักนิติธรรม เป็นการตรากฎหมาย และข้อบังคับ ให้ทันสมัยและเป็นธรรมเป็นที่ยอมรับของสังคม อันจะทำให้สังคมยินยอมพร้อมใจกันปฏิบัติตามกฎหมายและข้อบังคับเหล่านั้น โดยถือว่าเป็นการปกครองภายใต้กฎหมาย 2. หลักคุณธรรม เป็นการยึดมั่นในความถูกต้องดีงาม โดยรณรงค์ให้เจ้าหน้าที่ของรัฐยึดถือหลักนี้ในการปฏิบัติหน้าที่เพื่อเป็นตัวอย่างแก่สังคมและส่งเสริมสนับสนุนให้ประชาชนพัฒนาตนเองไปพร้อมกัน เพื่อให้คนไทยซื่อสัตย์ จริงใจ ขยัน อดทน มีระเบียบวินัย ประกอบอาชีพสุจริตจนเป็นนิสัยประจำชาติ 3. หลักความโปร่งใส เป็นการสร้างความไว้วางใจซึ่งกันและกันของคนในชาติโดยปรับปรุงกลไกการทำงานขององค์ทุกวงการให้มีความโปร่งใส มีการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารที่เป็นประโยชน์อย่างตรงไปตรงมาด้วยภาษาที่เข้าใจง่าย ประชาชนเข้าถึงข้อมูลข่าวสารได้สะดวกและมีกระบวนการให้ประชาชนตรวจสอบความถูกต้องชัดเจน 4. หลักความมีส่วนร่วม เป็นการเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมรับรู้และเสนอความคิดเห็นในการตัดสินใจปัญหาสำคัญของประเทศ ไม่ว่าด้วยการแสดงความคิดเห็น การไต่สวนสาธารณะ ประชาพิจารณ์ การแสดงประชามติ 5. หลักความรับผิดชอบ เป็นการตระหนักในสิทธิหน้าที่ ความสำนึกในความรับผิดชอบต่อสังคม การใส่ใจปัญหาสาธารณะของบ้านเมืองและกระตือรือร้นในการแก้ไขปัญหา ตลอดจนการเคารพความคิดเห็นที่แตกต่างและความกล้าที่จะยอมรับผลจากการกระทำของตน 6. หลักความคุ้มค่า เป็นการบริหารจัดการและใช้ทรัพยากรที่มีจำกัดเพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่ส่วนรวม โดยรณรงค์ให้คนไทยมีความประหยัด ใช้ของอย่างคุ้มค่าสร้างสรรค์สินค้าและบริการที่มีคุณภาพ สามารถแข่งขันได้ในเวทีนานาชาติ และพัฒนาทรัพยากรธรรมชาติให้สมบูรณ์ยั่งยืน บรรณานุกรม - สถาบันพระปกเกล้า. (2546). ตัวชี้วัดธรรมาภิบาล (พิมพ์ครั้งที่ 2). กรุงเทพมหานคร: โรงพิมพ์คุรุสภา ลาดพร้าว.

ความหมาย คำนิยามของธรรมาภิบาล

องค์การสหประชาชาติ (UN) (อ้างถึงใน อรพินท์ สพโชคชัย, 2541, หน้า 5-11) ได้แนวความคิด “ธรรมาภิบาล” แบบสากลนี้ ก็ยังเป็นแนวความคิดที่ใหม่มาก กล่าวคือ เพิ่งมีการใช้ในรายงานธนาคารโลก เมื่อปีค.ศ. 1989 ต่อมาองค์กรโครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (United Nations Development Programme--UNDP) ได้นำแนวคิดดังกล่าวไปวิเคราะห์และอธิบายรายละเอียดไว้ในเอกสารนโยบายเรื่อง “Governance for Sustainable Human Development” ซึ่งได้อธิบายว่า “โดยทั่วไปกลไกประชารัฐเป็นส่วนที่เชื่อมโยงองค์ประกอบของสังคมทั้ง 3 ส่วนเข้าด้วยกัน คือ ประชาสังคม (civil society) ภาคธุรกิจเอกชน (private sector) และภาครัฐ (state หรือ public sector) ดังนั้นการที่สังคมมีกลไกประชารัฐที่ดี ก็จะเป็นกลไกแกนในการสร้างความสมดุลระหว่างองค์ประกอบต่าง ๆ ของสังคมให้ดำรงคงอยู่ร่วมกันอย่างสันติสุขและสังคมมีเสถียรภาพ กลไกประชารัฐมีบทบาทอำนาจหน้าที่ในการดูแลบริหารจัดการใน 3 ด้าน คือ ด้านเศรษฐกิจ การเมือง และการบริหารประเทศ ซึ่งมีองค์ประกอบของโครงสร้างอำนาจหน้าที่ 3 ด้าน คือ กลไกประชารัฐด้านการเมือง (political governance) หมายถึง กระบวนการกำหนดนโยบายที่มีผลต่อปวงชนในประเทศ ได้แก่ รัฐสภา หรือฝ่ายการเมือง ไม่ว่าจะเป็นผู้แทนจากการเลือกตั้ง แต่งตั้ง หรือเผด็จการ และกลไกบริหารรัฐกิจ หรือภาคราชการ (administrative governance) หมายถึง กลไกและกระบวนการในการแปลงนโยบายและทรัพยากรไปสู่การปฏิบัติอย่างมีประสิทธิภาพ ประสิทธิผล และอย่างเที่ยงธรรมซึ่งจะผ่านทางกลไกการกำหนดนโยบายและหน่วยงานปฏิบัติ ดังนั้น เมื่อวิเคราะห์ความหมายของคำว่า “Governance” ตามนิยามข้างต้นนี้ ก็ควรมีความหมายรวมถึงระบบ โครงสร้างและกระบวนการต่าง ๆ ที่วางกฎเกณฑ์ความสัมพันธ์ระหว่างเศรษฐกิจ การเมือง และสังคมของประเทศเพื่อที่ภาคต่าง ๆ ของสังคมจะพัฒนาและอยู่ร่วมกันได้อย่างสงบสุข นอกจากนี้องค์การระหว่างประเทศยังได้ให้ความหมายของคำว่า “ธรรมาภิบาล” ไว้หลากหลายความหมายด้วย อาทิ องค์การสหประชาชาติ (UN) ได้วิเคราะห์ถึงความหมายของธรรมภิบาลว่า หมายความถึง การใช้อำนาจทางการเมือง การบริหารและเศรษฐกิจ ในการดำเนินภารกิจและกิจกรรมต่าง ๆ ของประเทศในทุกระดับ โดยมีกลไก กระบวนการและสถาบันซึ่งประชาชนและกลุ่มต่าง ๆ สามารถแสดงออกถึงความต้องการในผลประโยชน์ และสามารถใช้สิทธิและหน้าที่ตามกฎหมายเพื่อประสานประโยชน์และประนีประนอมความแตกต่างเหล่านั้นผ่านกระบวนการและสถาบันที่มีอยู่ (บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, 2542, หน้า 30) องค์กรโครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (UNDP) ให้นิยามของคำว่า ธรรมาภิบาล หมายถึง การดำเนินงานของภาคการเมือง การบริหาร และภาคเศรษฐกิจที่จะจัดการกิจการของประเทศในทุกระดับ ประกอบด้วยกลไก กระบวนการและสถาบันต่าง ๆ ที่ประชาชนและกลุ่มบุคคลสามารถแสดงออกซึ่งผลประโยชน์ปกป้องสิทธิของตนเองตามกฎหมายและแสดงความคิดเห็นที่แตกต่างกันบนหลักการของการมีส่วนร่วม ความโปร่งใส ความรับผิดชอบ การส่งเสริมหลักนิติธรรม เพื่อให้มั่นใจว่าการจัดลำดับความสำคัญทางการเมือง เศรษฐกิจและสังคมยืนอยู่บนความเห็นพ้องต้องกันทางสังคม และเสียงของคนยากจนและผู้ด้อยโอกาสได้รับการพิจารณาในการจัดสรรทรัพยากรเพื่อการพัฒนา (สุดจิต นิมิตกุล, 2543, หน้า 30) สถาบันพระปกเกล้า (2546, หน้า 7) ธนาคารโลก หรือชื่อทางการว่าธนาคารระหว่างประเทศเพื่อการบูรณะและการพัฒนา (International Bank for Reconstruction and Development--IBRD) ได้นำหลักธรรมาภิบาลไปใช้ครั้งแรกเมื่อประมาณปี ค.ศ. 1989 ในรายงานเรื่อง “Sub-Sahara: From Crisis to Sustainable Growth” ได้อธิบายความหมายของธรรมาภิบาลหรือ “Good Governance” ว่าเป็นลักษณะและวิถีทางของการที่มีการใช้อำนาจทางการเมืองเพื่อจัดการงานของบ้านเมือง โดยเฉพาะการจัดการทรัพยากรทางเศรษฐกิจและสังคมของประเทศเพื่อการพัฒนา โดยนัยของความหมายของธนาคารโลก เป็นการชี้ให้เห็นถึงความสำคัญของการมีธรรมาภิบาลเพื่อช่วยในการฟื้นฟูเศรษฐกิจของประเทศ มีการใช้อำนาจทางการเมืองด้วยการให้บริการสาธารณะที่มีประสิทธิภาพ มีระบบที่ยุติธรรม และกระบวนการทางกฎหมายที่เป็นอิสระ เพื่อให้การดำเนินการต่าง ๆ เป็นไปตามสัญญา อีกทั้งระบบราชการ ฝ่ายนิติบัญญัติ และสื่อที่มีความโปร่งใส รับผิดชอบและสามารถตรวจสอบได้ ธนาคารพัฒนาแห่งเอเชีย หรือ (The Asian Development Bank--ADB) ได้นิยามไว้ว่า “ธรรมาภิบาล” คือ การมุ่งความสนใจไปที่องค์ประกอบที่ทำให้เกิดการจัดการอย่างมีประสิทธิภาพ เพื่อให้แน่ใจว่านโยบายที่กำหนดไว้ได้ผล หมายถึง การมีบรรทัดฐานเพื่อให้มีความแน่ใจว่ารัฐบาลสามารถสร้างผลงานตามที่สัญญาไว้กับประชาชนได้ (สถาบันพระปกเกล้า, 2546, หน้า 7) องค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา หรือ (Organization for Economic Cooperation and Development--OECD) ซึ่งเป็นการประชุมระดับรัฐมนตรีของประเทศที่เป็นสมาชิกเกี่ยวกับเรื่องอนาคตของการให้บริการสาธารณะ ซึ่งจัดขึ้นที่กรุงปารีสในเดือนมีนาคม ค.ศ. 1996 ได้ให้ความหมายของธรรมาภิบาลในแง่ของความสัมพันธ์ ซึ่งครอบคลุมมากกว่าเรื่องการบริหารงานภาครัฐ โดยรวมถึงลักษณะความสัมพันธ์ วิธีการและเครื่องมือ ซึ่งจะก่อให้เกิดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับประชาชนพลเมือง ทั้งในส่วนที่เป็นการดำเนินการในฐานะของปัจเจกบุคคล และที่เป็นการดำเนินการในลักษณะที่เป็นสถาบัน เช่น พรรคการเมือง หน่วยการผลิต กลุ่มผลประโยชน์และการสื่อมวลชน เป็นต้น และที่ประชุมยังถือคุณภาพและประสิทธิภาพของการจัดการปกครองและการบริหาร มีความสำคัญยิ่งต่อการพัฒนาและความเจริญของชาติ (สุเทพ เชาวลิต, 2548, หน้า 31) นายแพทย์มหาธีร์ โมฮัมเหม็ด อดีตนายกรัฐมนตรีมาเลเซียได้นิยามคำว่า ธรรมาภิบาลว่า หมายถึง การใช้อำนาจทางการเมือง เศรษฐกิจ การเมืองและรัฐประศาสน์ เพื่อบริหารกิจกรรมต่าง ๆ ของชาติบ้านเมือง และหมายรวมถึงกลไกกระบวนการความสัมพันธ์และสถาบันต่าง ๆ ที่เชื่อมโยงกันอยู่อย่างซับซ้อน ซึ่งประชาชนพลเมืองใช้เป็นเครื่องมือ หรือช่องทางในการบริหารจัดการกิจกรรมต่าง ๆ อันเกี่ยวข้องกับชีวิตของประเทศ (ไชยวัฒน์ ค้ำชู, 2545, หน้า 28) ในส่วนของประเทศไทยได้มีองค์กรที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งบุคคลที่ให้ความสนใจเกี่ยวกับหลักธรรมาภิบาลได้ให้ความหมาย หรือคำจำกัดความคำว่า “ธรรมาภิบาล” ซึ่งในส่วนขององค์การราชการจะใช้คำว่า “การบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี” ไว้ดังนี้ (สถาบันพระปกเกล้า, 2546, หน้า 9) ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการสร้างระบบบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี พ.ศ. 2542 ได้ระบุหลักการของคำนิยาม การบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดีไว้ดังนี้ “การบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดีเป็นแนวทางสำคัญในการจัดระเบียบให้สังคมทั้งภาครัฐ ภาคธุรกิจเอกชนและภาคประชาชน ซึ่งครอบคลุมถึงฝ่ายวิชาการ ฝ่ายปฏิบัติการ ฝ่ายราชการและฝ่ายธุรกิจสามารถอยู่ร่วมกันอย่างสงบสุข มีความรู้รักสามัคคีและร่วมกันเป็นพลังก่อให้เกิดการพัฒนาอย่างยั่งยืน และเป็นส่วนเสริมความเข็มแข็งหรือสร้างภูมิคุ้มกันแก่ประเทศเพื่อบรรเทา ป้องกัน หรือแก้ไขเยียวยาภาวะวิกฤตภยันตรายที่หากจะมีมาในอนาคต เพราะสังคมจะรู้สึกถึงความยุติธรรม ความโปร่งใส และการมีส่วนร่วมอันเป็นลักษณะสำคัญของศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์และการปกครองแบบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข สุดจิต นิมิตกุล (2543, หน้า 13-24) ได้รวบรวมนิยามหรือให้คำจำกัดความจากนักวิชาการไว้ เช่น อาจารย์ธีรยุทธ บุญมี ได้อธิบายไว้ว่า “ธรรมาภิบาลเป็นกระบวนการความสัมพันธ์ร่วมกันระหว่างภาครัฐ สังคม เอกชน และประชาชน ซึ่งทำให้การบริหารราชการแผ่นดินมีประสิทธิภาพมีคุณธรรม โปร่งใส ตรวจสอบได้ และมีความร่วมมือของฝ่ายที่เกี่ยวข้อง ในการที่จะสร้างธรรมาภิบาลในสังคมไทยได้นั้น ยังต้องประกอบด้วยการดำเนินการปฏิรูประบบ 4 ส่วน คือ ปฏิรูปภาคราชการ ภาคธุรกิจเอกชน ภาคเศรษฐกิจสังคม และปฏิรูปกฎหมาย” ในขณะที่ศาสตราจารย์ชัยอนันต์ สมุทรวนิช ให้ความหมายของคำว่าธรรมาภิบาล ไว้คือ “การที่กลไกของรัฐ ทั้งการเมืองและการบริหาร มีความแข็งแกร่ง มีประสิทธิภาพ สะอาด โปร่งใส และรับผิดชอบ เป็นการให้ความสำคัญกับภาครัฐและรัฐบาลเป็นด้านหลัก” ส่วนนายอานันท์ ปันยารชุน อดีตนายกรัฐมนตรีก้ได้ให้ความหมายของธรรมาภิบาลไว้ดังนี้ “ธรรมาภิบาล นั้นเป็นผลลัพธ์ของการจัดการกิจกรรมซึ่งบุคคลและสถาบันทั่วไป ภาครัฐและเอกชนมีผลประโยชน์ร่วมกันได้กระทำลงไปในหลายทาง มีลักษณะเป็นขบวนการที่เกิดขึ้นอย่างต่อเนื่องซึ่งอาจนำไปสู่การผสมผสานผลประโยชน์ที่หลากหลายและขัดแย้งกันได้” และนายแพทย์ประเวศ วะสี ได้นิยามคำว่า ธรรมาภิบาล คือ การที่สังคมประกอบด้วยภาคสำคัญทั้ง 3 ภาค คือ ภาครัฐ ภาคธุรกิจเอกชน และภาคประชาชน เมื่อพิจารณาถึงธรรมาภิบาลก็จะรวมถึงความโปร่งใส ความถูกต้องของสามภาคดังกล่าว ธรรมาภิบาลในทัศนะของนายแพทย์ประเวศ วะสี จึงเป็นเสมือนพลังผลักดันที่จะนำไปสู่การแก้ไขปัญหาของประชาชาติ หากพิจารณาจากความหมายข้างต้น อาจสรุปลักษณะสำคัญของ “ธรรมาภิบาล” แบบสากลได้ว่ามีลักษณะดังนี้ คือ (บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, 2542, หน้า 31-37) 1. เป้าหมายของธรรมาภิบาล (objective) คือ การพัฒนาและอยู่ร่วมกันอย่างสันติสุขของทุกภาคในสังคม กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ ธรรมาภิบาลมีจุมุ่งหมายในการสร้างความเป็นธรรมในการพัฒนาทางเศรษฐกิจและสังคมให้กับทุกภาคในสังคม ไม่ใช่ภาคใดภาคหนึ่ง ได้แก่ การที่สังคมใดมีกลไกประชารัฐที่ดี หรือมี “Governance” นั้นเสมือนมีกลไกที่เป็นพลังขับเคลื่อนที่ดีที่เป็นเครื่องยืนยันว่าการบริหารการจัดการทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองนั้น จะตั้งอยู่บนรากฐานที่มั่นคงเป็นที่ยอมรับของคนส่วนใหญ่ในสังคม ซึ่งรวมถึงเรื่องของประชาชนในกลุ่มผู้ด้อยโอกาสและกลุ่มผู้ยากจน มีกระบวนการจัดสรรทรัพยากรต่าง ๆ ที่เป็นธรรมต่อคนในสังคม มีการจัดการระบบเศรษฐกิจที่มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล ดังนั้น การดำเนินการของสังคมเพื่อรักษาความสมดุลภายในของระบบเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง จะมีความมั่นคง มีเสถียรภาพ และประชาชนมีความสงบสุข 2. โครงสร้างและกระบวนการของธรรมาภิบาล (structure and process) ที่จะนำไปสู่เป้าหมายได้ จะต้องเป็นโครงสร้างและกระบวนการที่วางกฎเกณฑ์ความสัมพันธ์ระหว่างเศรษฐกิจ การเมือง และสังคมของประเทศที่ทุกภาคไม่ว่าจะเป็นภาครัฐ ภาคธุรกิจเอกชน หรือภาคประชาสังคม ภาคปัจเจกชนและครอบครัว มีส่วนร่วมกันผนึกพลังขับเคลื่อนสังคมไปข้างหน้า โครงสร้างการบริหารจัดการที่ดี และกระบวนการบริหารจัดการที่ดี ซึ่งทุกภาคในสังคมมีส่วนร่วมและผนึกกันเป็นหนึ่งเดียวนี้เองที่จะทำให้เป้าหมายและสาระของธรรมาภิบาลเกิดขึ้นได้จริง ดังนั้น หากจะกล่าวว่าโครงสร้างและกระบวนการที่ทุกภาคมีส่วนร่วมเป็นปัจจัยสำคัญที่สุดของธรรมาภิบาลก็เห็นจะไม่เกินความจริง ด้วยเหตุนี้จึงมีผู้สรุปว่ากระบวนการที่เป็นหัวใจของธรรมาภิบาลนั้นมี 3 ส่วนที่จะต้องเชื่อมโยงกันก็คือ ส่วนที่หนึ่ง การมีส่วนร่วมของทุกภาคในการบริหารจัดการสังคม (participation) ส่วนที่สอง คือ ความโปร่งใสของกระบวนการตัดสินใจ (transparency) ซึ่งทำให้การสุจริตและบิดเบือนประโยชน์ของภาคอื่น ๆ ไปเป็นของตนกระทำได้ยาก หรือไม่ได้ และส่วนที่สาม คือ ความรับผิดชอบที่ต้องตอบคำถาม (accountability) และถูกวิจารณ์ได้ รวมทั้งความรับผิดชอบในการผลการตัดสินใจ 3. สาระของธรรมาภิบาล (substance) คือ การบริหารจัดการทางเศรษฐกิจสังคมและการเมือง ต้องสร้างความสมดุลระหว่างองค์ประกอบต่าง ๆ ของสังคมให้ดำรงคงอยู่ร่วมกันอย่างสันติสุข และสังคมมีเสถียรภาพ ซึ่งมีความสมดุลของการจัดสรรทรัพยากรของสังคมให้ทุกภาคมีส่วนได้ที่เหมาะสมและยอมรับได้เป็นปัจจัยสำคัญที่สุดอีกประการหนึ่งที่เป็นสาระของธรรมาภิบาล การเสียดุลในการจัดสรรทรัพยากรของสังคมที่ทำให้ภาคใดภาคหนึ่งได้ตลอดเวลา และอีกภาคหนึ่งเสียตลอดเวลา จะนำมาซึ่งความไม่เท่าเทียมกันในสังคม ความขัดแย้งและท้ายที่สุดก็คือ ความไม่มั่นคงและไร้เสถียรภาพทั้งทางเศรษฐกิจและสังคม ซึ่งมีข้อสังเกต คือ ประการแรก ความสมดุลของการจัดสรรทรัพยากรในสังคมน่าจะเป็นผลโดยตรงมาจากโครงสร้างและกระบวนการธรรมาภิบาล ที่เป็นเช่นนี้ก็เพราะหากภาคส่วนใดเป็นผู้มีสิทธิอำนาจในโครงสร้างและกระบวนการตัดสินใจเพื่อจัดสรรทรัพยากรก็ย่อมเป็นการแน่นอนว่าภาคนั้น ๆ กลุ่มนั้น ๆ ย่อมต้องจัดสรรทรัพยากรของสังคมให้ภาคส่วนของตนมากที่สุดโดยไม่คำนึงถึงภาคส่วนอื่น ๆ ซึ่งจะทำให้การจัดสรรทรัพยากรนั้นเสียความสมดุลและนำมาซึ่งความขัดแย้งและความไม่มั่นคงทางสังคมในที่สุด ในทางตรงกันข้าม หากในโครงสร้างและกระบวนการการตัดสินใจจัดสรรทรัพยากรนั้นทุกภาคส่วนได้เข้ามามีส่วนร่วมและมีฉันทามติ (consensus) ในการจัดสรรทรัพยากรให้ทุกภาคส่วนได้บ้างเสียบ้าง แต่ไม่มีภาคส่วนใดได้ร้อย อีกภาคส่วนหนึ่งได้ศูนย์ ก็จะสร้างความสมดุลของทรัพยากร และจะทำให้ทุกภาคของสังคมพัฒนาและอยู่ร่วมกันอย่างสันติ ประการที่สอง เครื่องมือที่ใช้ในการจัดสรรทรัพยากรในสังคมที่สำคัญที่สุดประการหนึ่ง คือ กฎหมาย สำหรับบทบาทของกฎหมายนั้นคนทั่วไปมักพิจารณาแต่เฉพาะบทบาท 2 ประการสำคัญ คือ บทบาทควบคุมสังคมของกฎหมาย (social control) และบทบาทชี้ขาดข้อพิพาทให้ยุติ หรือที่เรียกว่า ยุติธรรม ทั้งที่ความจริงแล้วบทบาทของกฎหมายที่สำคัญที่สุดอีกประการหนึ่งก็คือ กฎหมายเป็นผู้กำหนดการจัดสรรทรัพยากรในสังคม (allocation of resources) โดยเฉพาะกฎหมายเศรษฐกิจและสังคม เพราะกฎหมายเป็นผู้จัดสรร “สิทธิ” ซึ่งแท้จริงก็คือ ประโยชน์ให้บุคคลหรือกลุ่มต่าง ๆ กฎหมายนี้เองที่จะกำหนดว่าใครได้อะไร บรรณานุกรม - บวรศักดิ์ อุวรรณโณ. (2542). การสร้างธรรมภิบาล (good governance) ในสังคมไทย. กรุงเทพมหานคร: สำนักพิมพ์วิญญูชน. - อรพินท์ สพโชคชัย. (2541). สังคมเสถียรภาพและกลไกประชารัฐที่ดี (good governance). กรุงเทพมหานคร: สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย. - สุดจิต นิมิตกุล. (2543). กระทรวงมหาดไทยกับการบริหารจัดการที่ดี: การปกครองที่ดี (good governance). กรุงเทพมหานคร: โรงพิมพ์บพิธการพิมพ์. - สุเทพ เชาวลิต. (2548). การบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management). กรุงเทพมหานคร: สำนักพิมพ์เสมาธรรม. - ไชยวัฒน์ ค้ำชู. (2545). ธรรมาภิบาล: การบริหารการปกครองที่โปร่งใสด้วยจริยธรรม. กรุงเทพมหานคร: สำนักพิมพ์น้ำฝน. - สถาบันพระปกเกล้า. (2546). ตัวชี้วัดธรรมาภิบาล (พิมพ์ครั้งที่ 2). กรุงเทพมหานคร: โรงพิมพ์คุรุสภา ลาดพร้าว.

วิวัฒนาการของธรรมาภิบาล

Weiss (อ้างถึงใน สถาบันพระปกเกล้า, 2546, หน้า 5) ได้กล่าวถึง อภิบาลเป็นแนวความคิดการปกครองที่มีมาตั้งแต่สมัยโบราณกาล นับตั้งแต่ Plato และ Aristotle นักปราชญ์หลายท่านได้พยายามที่จะค้นหารูปแบบการปกครองที่ดี แต่ยังไม่ได้ความหมายและขอบเขตที่ชัดเจน อาจกล่าวได้ว่าวิวัฒนาการของรูปแบบการอภิบาลที่ดีเกิดขึ้นช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 เมื่อมีการค้นหารูปแบบการปกครองที่สามารถนำประเทศไปสู่การปกครองแบบประชาธิปไตยตะวันตกของประเทศที่เพิ่งได้รับการปลดปล่อยจากอาณานิคม และสามารถช่วยฟื้นฟูประเทศจากความเสียหายภายหลังจากสงคราม ต่อมารูปแบบการปกครองดังกล่าวผสมผสานราชการของ Weberian (ลักษณะการปกครองที่มีโครงสร้างเป็นลำดับขั้น มีการเมืองที่เป็นกลาง มีเป้าหมายที่ปฏิบัติได้ และมีการประสมประสานของระบบคุณธรรม) ได้ถูกนำไปใช้ทั่วโลก แต่รูปแบบของ Weberian เป็นรูปแบบที่ยากต่อการนำไปประยุกต์ใช้และสานต่อ เนื่องจากการขยายตัวของระบบราชการทำให้ยากต่อการจัดการและขาดความยืดหยุ่นในการปรับตัวตามการเปลี่ยนแปลงที่รวดเร็วของโลก นอกจากโครงสร้างของรัฐราชการจะทำให้การปกครองบ้านเมืองขาดทั้งประสิทธิภาพและประสิทธิผลแล้ว ยังก่อให้เกิดช่องทางการบิดเบือนการใช้อำนาจและคอร์รัปชั่น ในช่วงต้น พ.ศ. 2523 นักวิชาการส่วนใหญ่ต่างเห็นพ้องกันว่าแนวทางการบริหารภาครัฐที่เป็นอยู่ไม่สอดคล้องกับเศรษฐกิจและสังคมโลกที่ปรับเปลี่ยนตลอดเวลาและมีความจำเป็นต้องมีการปฏิรูปและปรับปรุงรูปแบบการปกครองใหม่ ในช่วงเวลาดังกล่าวมีองค์กรระหว่างประเทศที่สำคัญ ๆ เช่น ธนาคารโลก และกองทุนนานาชาติได้เข้ามามีบทบาทในการสนับสนุนและพัฒนาแนวคิดเกี่ยวกับการปกครองที่ดี หรือที่เรียกกันว่า “Good governance” หรือ ธรรมภิบาล ในอดีต แม้ธรรมาภิบาลจะเป็นเรื่องที่มีการพูดถึงอย่างมากในช่วงปี ค.ศ. 1980-1990 แต่ธรรมภิบาลก็มีความเก่าแก่เทียบเท่ากับเรื่องประวัติศาสตร์ของมนุษยชาติ ซึ่งในปัจจุบันธรรมภิบาลถูกนำมาใช้เป็นส่วนสำคัญในนโยบายขององค์กรระหว่างประเทศหลาย ๆ องค์กร นอกจากนี้ยังมีนักวิชาการและนักปฏิบัติส่วนหนึ่งได้นำแนวคิดธรรมาภิบาลไปขยายผลใช้กับการปรับโครงสร้างและกระบวนการทั้งในองค์กรของรัฐและธุรกิจ ในขณะที่นักวิชาการบางส่วนได้นำเอาธรรมภิบาลไปใช้ในความหมายที่ใกล้เคียงกับความหมายของคำว่า “Government” หรือการปกครองที่หมายถึง รัฐบาล โดยทั่วไปรัฐบาลเป็นเพียงส่วนหนึ่งที่มีความสำคัญต่อธรรมาภิบาล หลักการของธรรมาภิบาลสามารถจะดำรงอยู่ได้ ถึงแม้ว่าจะมีรัฐบาลที่ได้รับการยอมรับก็ตาม (สถาบันพระปกเกล้า, 2546, หน้า 5-6) บรรณานุกรม - สถาบันพระปกเกล้า. (2546). ตัวชี้วัดธรรมาภิบาล (พิมพ์ครั้งที่ 2). กรุงเทพมหานคร: โรงพิมพ์คุรุสภา ลาดพร้าว.

ทฤษฎีความเกี่ยวพัน (Linkage Theory)

การศึกษาปัจจัยที่เข้ามามีอิทธิพลต่อการกำหนดนโยบายนั้น Rosenau ได้นำเสนอแนวทางการศึกษาวิเคราะห์พฤติกรรมต่าง ๆ ที่มีความสัมพันธ์เกี่ยวข้องกับ ปัจจัยสิ่งแวดล้อมภายในประเทศและปัจจัยสิ่งแวดล้อมภายนอกประเทศ หรืออาจกล่าวว่า ศึกษาถึงความสัมพันธ์ระหว่างสิ่งแวดล้อมภายในประเทศและสิ่งแวดล้อมภายนอกประเทศ ภายในระบบย่อย (subsystem) และระบบระหว่างประเทศ (International system) ซึ่งเป็นระบบใหญ่หรือระบบสังคมชุมชนระหว่างประเทศ ทฤษฎีความเกี่ยวพัน (Linkage Theory) (Rosenau, 1969, pp. 1-56) มีองค์ประกอบที่สำคัญ 2 ประการ คือ 1. ปัจจัยภายในประเทศ (Internal Factors) หรือสภาพแวดล้อมภายในประเทศ (Internal environment) ได้แก่ บทบาทของผู้นำ (ผู้มีอำนาจหน้าที่ในการตัดสินใจวางแผนนโยบาย) สภาวะการเมืองภายในประเทศ เช่น การอยู่ร่วมกันของคนในสังคม อุดมการณ์ ปัญหาทางเศรษฐกิจ บทบาทของสื่อมวลชนภายในประเทศเป็นต้น ซึ่งปัจจัยเหล่านี้มีอิทธิพลหรือผลักดันต่อการกำหนดนโยบาย การดำเนินนโยบาย 2. ปัจจัยภายนอกประเทศ (External Factors) ได้แก่สภาพแวดล้อมทางการเมืองระหว่างประเทศ รวมทั้งนโยบายของประเทศอื่นที่เข้ามาเกี่ยวข้องว่ามีผลกระทบหรืออิทธิพลต่อการกำหนดนโยบาย หรือพฤติกรรมของคนในประเทศมากน้อยเพียงใด เป็นปัจจัยภายนอกประเทศที่ไม่อาจควบคุมได้ แต่มีอิทธิพลต่อประเทศหนึ่ง ซึ่งอาจประกอบด้วย 2 ลักษณะใหญ่ ๆ คือ 2.1 เหตุการณ์ทางการเมืองในประเทศอื่น ที่มีอิทธิพลต่อประเทศเป้าหมายหรือประเทศหนึ่ง หรือความสำคัญของประเทศหนึ่งที่มีต่อความมั่นคงของอีกประเทศหนึ่ง ซึ่งจะมากน้อยเพียงใดขึ้นอยู่กับสภาพที่ตั้งทางภูมิศาสตร์ หรือตั้งอยู่ในจุดยุทธศาสตร์ที่มีผลกระทบต่อผลประโยชน์ของชาติหรือไม่อย่างไร เช่น กรณีปัญหาชนกลุ่มน้อยสัญชาติพม่ากับรัฐบาลทหารพม่าที่ส่งผลกระทบต่อนโยบาย ความมั่นคงบริเวณชายแดนของไทย หรือกรณีการอพยพของกลุ่มชาติพันธุ์ม้ง (ลาว) เข้ามาพักพิงในไทยโดยมีบางส่วนอ้างว่ามีความขัดแย้งทางการเมืองกับรัฐบาลลาว เป็นต้น 2.2 สภาพแวดล้อมทางการเมืองระหว่างประเทศ ตลอดจนนโยบายของประเทศอื่นที่อาจส่งผลต่อนโยบายของประเทศของตน และการเข้าไปมีบทบาทของสื่อมวลชน เช่น กรณีความขัดแย้งทางอุดมการณ์ทางการเมืองในยุคสงครามเย็นระหว่างสหรัฐอเมริกา จีนและอดีตสหภาพโซเวียตที่มีผลต่อนโยบายภายในของประเทศต่าง ๆ ทั่วโลก โดยเฉพาะกลุ่มประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ซึ่งกล่าวได้ว่าบทบาทและการแทรกแซงของประเทศมหาอำนาจ มีผลต่อนโยบายความมั่นคงตลอดจนพฤติกรรมของประเทศต่าง ๆ รวมทั้งบทบาทของสื่อมวลชนที่เข้าไปมีอิทธิพลต่อความรู้สึกนึกคิดของประชาชน